土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系研究

包红燕

安徽永祥房地产土地评估测绘有限公司

摘要：现阶段，城市总体规划与土地利用总体规划作为指导我国城乡建设以及城镇化建设的两个纲领性文件及各区域划分的法律依据，二者相互结合，共同发挥作用方能促进我国经济、社会、与环境的协调可持续发展。然而这两个规划在实际执行过程中，出于种种原因，却是相互独立的，导致文件实施困难重重，问题频出，控制力度也随之下降。对此，许多专家和政府部门致力于研究构建一个能使“两规合一”，二者协调并进、合作共赢的规划体系。

关键词：土地规划;城市规划;两规合一;规划体系

一、针对土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系矛盾和共性的分析

（一）“两规合一”体系的基本现状

首先，土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系目前的基本现状大体可以概括为：主要存在执行过程中规划路线的不一致。前者各项指标的制定由于受到了土地供需方面的限制采取从上而下制定的方式，侧重于合理控制土地的利用。针对后者而言，它的规划路线一味追求宏伟壮观的大城市发展的空间规模建设，主要是因为它是从某城市的社会经济发展状况、自然环境及特色产业角度分析考量，与土地总体利用规划中的合理控制土地利用这一点存在冲突，严重制约着“两规合一”体系的建设。

（二）“两规合一”体系的基本矛盾

其次，目前土地总体规划与城市总规划“两规合一”体系二者的主要矛盾体现在目标的不一致，土地利用总体规划坚持用地结构优化不以单纯增加土地面积为前提的基本准则，进行客观科学的统筹。实际规划过程当中也一定要综合考量农村耕地的保护和城市建设用地的开发，根本目的是促进社会经济发展的稳定持续。而城市总体规划为了追求城市发展的速度和人民生活质量的提高主要将大力开发城市建设用地摆在首要位置，将农村耕地的保护放在其次。二者一个侧重“吃饭”，另一个侧重“建设”，无论是从目标还是实际规划都互相矛盾。

（三）“两规合一”体系的主要共性

最后，土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系规划人口规模预测和划分方法存在着不一致，二者的矛盾制约了实际工作的顺利展开，但是二者也有共同的特性。学者和政府部门通过大量的探究和实践，创新优化了土地利用总体规划和城市总规划“两规合一”体系的领域和结构，但是对于体系框架的编制和具体实施管理缺乏充分的探究和实践，主要源于目前的研究不够深入全面，仅局限于体系的内容和实践技术的分析。

二、“两规合一”体系的管控和政策配套

“两规合一”体系的管控主要是管制土地的用途，通常是依据“四条控制线”来执行的，具体为以下四点：

（1）对基本农田的管控，农田的用途是为了提供本地粮食的基本需求，必须加以保护，不得占用為其他用途。

（2）分类管控城市建设用地。这一点主要针对城市建设用地，建设过程中要严格依照相应法律法规、规章文件明确划分，分类管制。

（3）根据土地所归属的区域，其中用于产业开发的土地也不能忽略，也要进行管制。

三、构建新型的“两规合一”体系

专家学者针对上文“两规”存在的矛盾以及共同特性的分析进行了深入的研究及重新规划布局重建了一系列新的“两规合一”体系，该体系对土地总体进行了宏观规划，主要包括四个方面的规划布局：城市建设用地、规模管控、城市道路布局、农耕地以及生态用地的保护、城镇地区的整体规划。该体系不仅对着四个方面进行了详细的解读，还提出了行政制度、法律法规、人才储备、数据库建设等配套措施的完善。

（1）体系的主体内容。体系的主体部分主要阐述了该体系的四个规划控制要素，这四个要素主要是取决于实际情况选择应用，可同时应用也可以分别应用。

（2）因地制宜布局与“两规合一”基础数据资料库。 “两规合一”体系还创建了全新的数据资料库，将基础资料存放在资料库中加以管理并且资料库中提供了海量的充足的数据。体系中的所有数据资料都方便统一收集整合应用，这不仅促进了调查步骤的简化，便利调查，对后续统一管理及数据资料共享都有积极重大的影响。

（3）控制线。控制线的设置主要是为了对规划布局中的重点及主要关卡的监测与管控。

四、“两规合一”体系建立

（一）“两规合一”的基本前提

1、以人口规划为基础

“两规合一”体系中的一切规划都是以人为本，旨在服务人民的生产生活。随着经济社会的发展，人们对资源、交通、医疗、住房、就业的需求越来越旺盛，随之而来的是人口问题，此问题严重阻碍了社会长远稳定协调的发展。其中，人口基数、构成以及人口管理是关系到“两规合一”体系的重要指标。

2、以产业规划为核心

生产和消费作为社会发展必不可缺的要素也要在“两规合一”体系中充分体现，因此还需要考虑社会产业的规划。规划产业的过程中必须坚持统筹兼顾的原则，应该正确把握和处理好城市规划速度与质量成效、投资与消费、内需与外需、中央与地方、经济发展与社会和谐、改革发展持续稳定这六项重要关系，以此来使城市规划的各个方面能够完美结合、良性互动、合作共赢，促进经济发展与社会发展的和谐统一。

3、以空间规划为引导

“两规合一”的共同特性就是空间的一致性，因此要充分考虑空间因素并以此为指导，根据总体规划来定位空间来规划相关的产业发展，同时还要注重城市布局的优化，实现城乡协调统一。从城乡基础设施建设、产业发展、生态环境保护等几个方面入手，兼顾城市、农村两者的空间布局，统筹安排满足城乡两个主体发展的需求。

4、以土地利用为保障

在控制性的强度方面，一切规划应该建立在土地这个载体上，所以无论是城市规划还是城镇规划，最终都要贯彻到土地利用规划当中，在保证重点产业。项目落实的同时还要有效保护耕地以及地下文物埋藏区。除此之外，考虑到土地利用规划的时间承接性，需要避免也上一轮土地利用总体规划的重合或断层，需要前后完整衔接，要对城乡建设用地规模进行严格管控，致力于构建更加科学的土地利用总布局。

（二）“两规合一”规划体系的基本构建原则

1、总体控制，分布实现

两个总规划涉及的内容众多，包含着具体实施的方方面面并且每个规划项目之间都有着一定的先后衔接顺序。因此，在“两规合一”体系的规划建立过程中要遵循从整体到局部的原则，先整体考量，在进行其余局部的具体规划。针对控制性较强的各项设计方案可行性优先做确认并修正其中不合理的部分。

2、因地制宜，分清主次

对于具体的规划对象，需要明确规划的重点是什么，规划设计首要考虑的因素是什么，还应统筹兼顾到其他项目的规划，进行总体设计。

3、分步规划，先粗后细

在“两规合一”规划体系中，涉及到土地利用指标安排的部分与城市功能空间布局的方面应当同步规划设计，但两规的初期框架和具体规划，应采取“两步走”的方式。初期设计是对规划项目的粗线条简单勾勒，要求的精细度不高，概括性强，初步设计主要从宏观角度解决规划项目之间不协调的问题;具体规划则是对每个规划项目中有关道路走向。建筑设计红线。各类土地用地面积和范围进行精准的空间划分，具体细则中的内容将直接体现“两规合一”规划体系的最终指标的落实。

（三）“两规合一”规划体系的构建思路

1、“共生”与“个性”的结合

“两规”在原本各自的领域是纲领性的指导文件，有着绝对的法律效力，是有“个性”的。但在“两规合一”体系的构建过程中，要求“两规”必须彼此找到共性，合作共贏。此外，“个性”主要还是结合具体的规划对象的情况来决定，从而判断“两规”具体的适用率和“两规合一”体系的规划布局中各自所占的比重。

2、“刚性控制”与“弹性控制”的权衡

“控制性”是规划的根本属性。“两规合一”体系也是如此。然而随着时代变迁、社会发展，原有的规划体系已跟不上社会发展的步伐，难以满足新的社会客观需求，而且无论是城市还是农村，外界环境都是复杂多变又充满矛盾的，因此“两规”的灵活应用是社会所迫切需要的。“两规合一”其实可以称作是“两规协调”，该体系就是为了协调而存在的，这个协调性可以体现在不同层级之间的纵向协调，也可以是跨行业跨领域的横向协调。“两规”的紧密，体现在规划上传下达，上下级紧密服从的关系;而“双规”的开放可以完全解读为二者之间相关规划的协调。

五、结语：

随着城市发展进程的加快，城市总体规划与土地利用总体规划之间的矛盾已经上升为城市规划中的突出问题。本文针对这一问题，首先阐述了"两规"的基本现状，分析了基本矛盾以及二者之间的共性，深入研究了土地用途管控的“四条控制线”，对此提出了相应的建议措施，综合以上最终构建了新的"两规合一"体系，目的是在将“两规”协调统一、良性互动，使二者合作共进共同实现土地的合理利用。

参考文献：

[1]李晓燕.南宁市“两规合一”的探索研究[D].广西大学，2017.

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[3]曹学强.城乡规划与土地利用规划用地分类标准协调研究[D].合肥工业大学，2016.

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