新时代都市圈空间规划实施初探

郑俊

江苏省城市规划设计研究院

摘要：在新时代都市圈发挥着越来越重要的作用，有利于从区域层面统筹配置各类资源，引领大城市健康发展，治理“大城市病”，引领城市群发展、推动城乡融合，促进中国房地产市场健康发展，是落实国家区域协调发展战略的重要抓手。但一直以来，有效引导都市圈发展的都市圈空间规划的实施都面临诸多问题。本文试图在分析都市圈空间规划实施面临问题的基础上，结合国内外都市圈空间规划成功实施的经验及成熟做法，初步探讨了新时代都市圈空间规划的实施机制，期望能更充分发挥都市圈空间规划的作用，推动区域高质量发展。

关键词：都市圈;空间规划;实施

都市圈一般以大城市为核心，在空间尺度上比城市群小，是国家参与全球竞争的重要空间载体，也是多元利益主体协调与合作的重要平台。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出“特大城市要适当疏散经济功能和其他功能……推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散，培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”。党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要实施区域协调发展战略、乡村振兴战略，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局[1]。

都市圈的空间组织模式有助于从区域层面统筹配置各类资源，实施国土空间用途管制制度，引领大城市健康发展，有效疏解中心城市功能，治理“大城市病”，推动中心城市与周边城乡地区协同发展，促进大中小城市和小城镇协调发展，是引领城市群发展、推动城乡融合，落实国家区域协调发展战略、带动乡村振兴的重要载体。同时，在因城施策、分类调控的影响下，全国房地产市场整体降温，尤其是一二线城市房地产市场发展面临较大的结构性问题，都市圈内核心城市周边的城市将释放巨大的市场潜力。

但是，长期以来都市圈的发展都面临很多问题，引导都市圈健康发展的空间规划难以落实，核心城市和圈内其他城市之间竞合关系微妙，难以发挥都市圈带动区域高质量发展的作用。在新时代国家建立“五级三类”空间规划体系的背景下，文章从都市圈空间规划实施面临的问题出发，结合国内外成功实施的经验及成熟做法，初步探讨都市圈空间规划实施机制，期望能对新时代都市圈空间规划实施有所裨益，充分发挥都市圈的市场潜力，促进中国房地产健康发展，推动新型城镇化发展。

一、都市圈空间规划实施面临的主要问题

虽然学界和业界普遍认为都市圈空间规划很重要，但是多年来真正编制并有效实施的都市圈空间规划并不多，跨区域问题也比较突出，一方面由于都市圈的认定并没有形成统一意见，更主要的是都市圈在现实中面临诸多问题，都市圈概念火热但规划实施却遭冷遇[2][3]。

（一）相关法律缺位，规划刚性不足

都市圈空间規划的重点在于协调多个行政主体空间发展的矛盾，从更大的区域统筹、配置空间资源。但是，关于空间规划的诸多法律法规，如《城乡规划法》、《土地管理法》等，都没有关于都市圈空间规划的相关规定，都市圈空间规划的法律效力不足，各行政主体及空间规划行政主管部门的责任、义务并不明确，各主体在执行规划时缺少法理基础。都市圈空间规划只能对各行政主体编制其管辖范围内法定空间规划时提供引导，并不具备约束性，因此很难推动有效实施。即使某些省份以地方条例的形式明确了都市圈空间规划等区域规划的地位，但在实际发展中，都市圈空间规划的刚性仍显不足，各地仍以法定空间规划来指导城乡发展，区域发展中存在较多待协调的矛盾。

（二）规划事权不对应，实施动力不足

都市圈空间规划范围包括多个行政主体，都市圈大多以多个完整的平行设区市为主，也有都市圈包含多个设区市和部分县级市。由于缺少相应的法律支撑，因此缺少与都市圈空间规划事权相对应的实施机构，都市圈空间规划的实施需要圈内各行政主体按照各自的权限负责实施。但都市圈空间规划主要依托核心城市，致力于推动区域整体最优发展，规划举措并不一定符合所有发展主体的利益，因此，都市圈空间规划在涉及到影响地方具体利益时难以推动实施。更常见的现象是，都市圈内各行政主体以自身发展最优为出发点，都市圈核心城市边界地区最容易遭遇贴边发展，核心城市外围的中小城市“搭便车”而忽视边界地区的生态廊道的共同保护等。

（三）实施手段欠缺，区域融合互动不足

除了缺少法律基础和明确的主体外，都市圈空间规划也缺少有效的实施手段。首先都市圈空间规划没有成熟的技术标准和规范[3]，规划内容难以和各行政主体编制的法定空间规划有效衔接;其次，都市圈空间规划缺少有效的技术平台支撑，难以形成圈内城市都认可、共享且共同维护的空间规划信息平台，相互之间信息沟通难以保持畅通;第三，都市圈空间规划的实施也缺少更高层级政府的各项政策支撑，对于能促进共同经济利益的规划内容各方接受度较高，但对于需要相互协调或让步等方面的内容，缺少有效的协调机制和配套政策。

二、都市圈空间规划有效实施的初步探索

要充分发挥都市圈空间规划的作用，不仅需要充分认识都市圈空间规划的重要性，从区域整体最优出发科学合理编制规划，更重要的是从体制机制等方面推动都市圈空间规划的有效实施。针对当前实施中面临的重要问题，笔者结合国内外都市圈空间规划成功实施的经验及成熟做法，提出以下几点建议。

（一）建立和完善法律法规体系

法律保障是都市圈空间规划有效实施的前提。从国内外成功经验来看，规划编制和实施的行政性法规或地方性法规和规章，能有效保障都市圈规划实施。在法律法规中明确都市圈空间规划的法律地位、各级政府及其行政主管部门的责任、义务以及公众的责任和义务，规划编制的组织、内容要求及与相关规划的衔接等。

可以通过两种方式完善现行法律法规体系，一是推动空间规划立法，建立保障规划有效实施的法律体系。以都市圈空间规划为基础，通过一系列法律体系和行动方案共同支撑，推进规划实施。如法国、日本、美国和英国等，都是通过国家层面立法的形式，形成一系列完善的法律体系，保障都市圈规划等区域规划实施[4]。

另一种，就是通过法律法规的形式赋予规划以法律地位。规划经过制定和批准，就具有一定法律效应，如国内江苏省2010年第十一届人代会常务委员会通过《江苏省城乡规划条例》，以地方性法规的形式明确都市圈规划等区域性城镇体系规划的法定地位，有效保障了南京都市圈、徐州都市圈、苏锡常都市圈的规划建设;广东省2011年出台的《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，明确了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》在广东省的法定地位，保证了“把加快珠江三角洲地区的改革发展上升为国家战略”的法律地位[5]。

（二）构建都市圈共建共享共治平台

都市圈空间规划能够凝聚共识，促进区域实现共同的发展愿景，目标的实现有赖于对发展过程的引导。只有建立一个各方参与的制度，构建都市圈共建共享共治的平台，才有可能按照规划确定的方向推动都市圈内城市由利益共同体走向命运共同体。

如为推进伦敦都市圈协同发展，在编制《大伦敦规划》的基础上，建立相应协调平台，通过举办地方政府峰会、建立政治领导小组、官员联络小组等机制，加强跨区域协同事务沟通、组织和领导[6]。

伦敦都市圈规划实施平台

国内一般由都市圈核心城市牵头，搭建由决策层、协调层和执行层构成的三级运作机制，协同共建都市圈共同遵循的空间协调准则，如南京都市圈，根据《南京都市圈城市发展联盟章程》，都市圈合作实行“决策—协调—执行”三级运作机制[7]。徐州都市圈也建立了类似的运作机制，推动都市圈规划建设。

正在编制的上海大都市圈空间协同规划则建立了规划编制领导小组、规划编制指导委员会和规划专家咨询委员会的工作架构。目前工作平台更多是关注规划编制，为上海大都市圈空间共建共享共治奠定了良好的基础。

（三）明确实施主体责任

都市圈空间规划在注重纵向传导的空间规划体系中搭建了横向沟通平台，有效协调区域内有关不同层级政府的诉求，为了区域共同的命运，针对发展中的问题和发展的需求，讨论区域发展目标、愿景，达成一致的行动，其直接实施主体是都市圈内各城市政府，同时规划也必然涉及上一级政府的管理事权，因此，也需要上一级政府或相关职能部门承担相应的实施责任。

都市圈内城市的上一级政府应通过对市县国土空间规划、区域性专项规划的审批管理和区域性重大设施建设的管理以及重要的区域管制等，为都市圈空间规划实施提供必要保障。都市圈内城市则按照都市圈空间规划的要求，在各自事权范围内，组织各相关职能部门开展各项建设，与周边城市协调跨界地区建设等，由都市圈市长联席会议等形式的都市圈决策机构负责监督落实。总之，都市圈空间规划涉及整个区域、跨界地区、城市发展等诸多方面，需要上下级政府、多个相关职能部门共同努力，推进实施。

（四）通过系列规划落实都市圈空间规划

都市圈空间规划是一项注重综合协调的工作，是都市圈区域国土空间用途管制的总体部署，有必要分类分层编制区域专项规划、深化下层次国土空间规划以及重点跨界地区规划，对都市圈空间规划的战略意图、规划等进一步落实，提升都市圈内城市协同发展质量。

如江苏省在编制《苏锡常都市圈规划》后，近年陆续编制苏锡常都市圈绿化系统规划将都市圈规划确定的城市间生态隔离、区域性生态走廊和生态空间等，进行明确的空间定位，提出具体的建设要求。苏锡常都市圈的区域供水规划已经省政府批准实施，同时开展了苏锡常都市圈的城市轨道交通规划研究。有关的专业规划和专项规划的制定，已经成为都市圈规划工作的组成部分。

此外，如南京都市圈为深化落实《南京都市圈区域规划》，在都市圈内八市城市总体规划基础上，开展一系列规划编制工作，包括《南京都市圈区域空间协调技术准则》、《南京都市圈综合交通协调规划》、《南京都市圈区域空间布局协调规划》等三项区域性规划及南京周边7个跨界连片发展地区和6个联系紧密地区发展协调规划。通过一系列规划编制和深入的工作机制，有条不紊的推动南京都市圈协调发展。

（五）技术平台支撑

一直以来，都市圈的管理缺乏统一的协调机构，各市对于跨界地区发展国土空间开发动态信息掌握不足，都市圈内城市之间存在行政壁垒，导致都市圈空间规划难以实施。从国外都市圈规划实施的经验来看，在规划编制的同时，构建一套线上的规划管理系统，及时反映规划信息、实施情况以及区域内各城市政府、各利益相关团体以及公众的需求，能有效保障规划实施和运行，使得规划能真正推动区域协调发展，不断满足人们对美好生活的需求。

编制都市圈空间规划的同时，宜在常设的都市圈协调管理机制的基础上，以都市圈核心城市牵头、其他城市共同参与，在国土空间信息平台基础上，搭建都市圈空间规划管理信息平台，实施掌握区域发展动态，为规划实施监测、评估提供必要的技术支撑。统一基础空间数据标准、统一规划编制标准，与各市国土空间基础信息平台互联互通，都市圈内城市信息共享，对都市圈空间发展目标、重要指标、跨界地区建设实时监测，定期开展规划实施评估，及时协调解决问题，动态调整规划，为政府下一步决策提供反馈。

华盛顿都市圈信息系统平台

（六）配套政策设计

都市圈空间规划本身也是一项区域公共政策，同时应当与国家和区域相关政策保持衔接，针对都市圈发展的问题和目标，提出有利于区域整体高质量发展的各项政策建议和行动计划，这也是实施都市圈空间规划的有效手段。

主要配套政策包括土地政策，都市圈内应更加灵活地统筹生态保护红线、基本农田，鼓励提高土地开发效率，节约集约利用土地资源，加大跨区域增减平衡力度;都市圈一体化的人口政策，打破因户籍差异导致的住房、就业、公共服务、教育、交通、社会保障等的差别，促进生产要素自由流动，推动都市圈发展成果共享;促进都市圈快速客运交通优先发展，鼓励发展都市圈轨道交通建设，进一步加强都市圈内城市的功能联系;共同制定产业发展和环境准入政策，建议跨区域污染转移支付机制，优化区域生态环境。

三、结语：

都市圈空间规划不仅有利于完善空间规划体系，更重要的是能有效落实国家区域发展战略，从区域层面合理统筹配置各类资源，引领大城市健康发展，疏解中心城市功能，在区域层面解决大城市病，促进城乡地区协调发展，推动中国房地产市场健康发展，引领城市群高质量发展。都市圈空间规划的实施直接影响到都市圈作用的发挥，因此探讨行之有效的实施机制显得尤为重要。本文从国内外都市圈空间规划成功实施的经验及成熟做法中总结的几个方面的措施，希望能对新时代都市圈空间规划的编制、实施有所裨益。

参考文献：

[1] 习近平. 决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社.2017.

[2] 徐海贤. 省级都市圈高位协调机构的建立与实施机制[J].城市规划.2007（11）：27-32.

[3] 王学锋. 都市圈规划的实践与思考[J].城市规划.2003（6）：51-54.

[4] 冯怡康，马树强，金浩.国际都市圈建设对京津冀协同发展的启示[J].天津师范大学学报：社会科学版，2014（6）：7-12.

[5] 黃颖，周素红，钟谦.区域治理视角下《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的实施机制及启示[J].国际城市规划，2015（4）：95-100.

[6] 邢琰，成子怡.伦敦都市圈规划管理经验[J].前线，2018（3）：76-78.

[7] 官卫华等.国家战略实施背景下跨界都市圈空间协同规划创新[J].城市规划学刊，2015（5）：57-67.