我国集体建设用地使用权流转的问题研究

张庆阳 冯伟 尹铁勇

摘 要：农村集体建设用地流转是我国城市化发展过程中优化土地资源配置的必然性选择，在严格保护耕地、加快农村经济发展、增加农民财产性收入等方面发挥着十分重要的作用。目前我国农村集体建设用地流转无论在法制建设上还是土地利用实践上仍然存在着许多摸糊不清的认识，集体建设用地产权在土地市场上并不能被公平对待，灰色交易和不合理现象屡见不鲜，村集体建设用地流转问题亟待深入研究。

关键词：集体建设用地使用权；流转；法律规制

一、我国集体建设用地的发展

当前，我国正处在工业化、城镇化和农业现代化加速推进的进程之中，集体建设用地使用权流转已是大势所趋。由于集体建设用地使用权流转一直缺乏微观层面的具体制度安排，使得城乡土地市场仍然处于分割状态，而严重阻碍了经济社会的发展。集体建设用地使用权在法律性质上是一种重要的用益物权。集体建设用地使用权流转从本质上讲是一种民事法律行为，时也包含许多重要的行政法律制度的内容。集体建设用地使用权流转法律制度改革经历了改革开放以前的基本禁止流转阶段，改革开放至年代的无序、自发流转阶段和年代至今的逐步规范阶段的历程。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为建立城乡统一的建设用地市场提供了通道和政策空间。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立城乡统一的建设用地市场，实行农村集体经营性建设用地与国有土地的同权同价。集体建设用地使用权流转法律制度改革已经在流转的基本条件、流转的收益分配制度、指标交易制度、宅基地使用权流转制度等方面取得了明显进展，应了历史发展潮流，进了社会经济发展，为集体建设用地使用权流转法律制度的重构奠定了基础。

二、我国集体建设用地面临主要问题

当前，集体建设用地使用权流转法律制度存在的主要问题是：中央政府和地方政府政策目标存在差异，法律体系建设滞后，存在冲突明显，市场机制未得到有效发挥。这些问题产生了土地利用秩序和耕地保护目标受到严重挑战、权利人缺乏可靠的权利保障、收益分配关系十分混乱、集体土地资产流失严重等后果。“小产权房”问题的产生，是我国二元土地制度不平衡性的具体反映，现行集体建设用地使用权流转法律制度不完善的后果。解决“小产权房”问题，当从完善农村集体建设用地使用权流转机制、加强农村土地利用规划、健全住房保障体系等方面入手，对不同情况进行分类处理。

三、我国集体建设用地改革的意义

集体建设用地使用权流转法律制度的重构，涉及到方方面面的利益调整，是一项艰巨复杂的系统工程。权利保护与自由流转是私法在其中要实现的价值目标，耕地保护与土地规划是公法在其中要实现的价值目标。平等、正义、安全和效率等是具体的价值目标。在重构过程中，应当贯彻土地的社会主义公有制的原则，自愿流转的原则，土地用途管制的原则，节约集约用地的原则和城乡统筹发展的原则。集体建设用地使用权流转的民事法律制度，是承认和保护集体建设用地使用权权利人合法权利的法律制度，包括集体建设用地使用权流转主体、集体建设用地使用权流转的种类、集体建设用地使用权流转合同等内容。集体建设用地使用权流转的行政法律制度是构建集体建设用地使用权流转法律制度的重要方面，包括地籍管理制度、土地用途管制法律制摘要度和收益分配制度。完善的地籍管理制度是集体建设用地使用权流转法律制度有效运行的前提条件。为了构建完善的集体建设用地使用权流转制度，切实落实土地用途管制，必须制定具有科学性和可操作性的土地利用规划。集体建设用地使用权流转制度改革能否顺利推进，很大程度上取决于流转收益的分配关系是否合理。健全的纠纷解决制度有利于更好地解决日益增多的集体建设用地使用权流转纠纷。和解、调解、行政途径、仲裁和司法途径是通常釆用旳纠纷解决方式。

集体建设用地使用权流转法律制度的改革，亟需各方面的配套制度予以支持和巩固。构建新型的集体建设用地产权体系，体现为一种制度性保护，成为重构集体建设用地使用权流转法律制度的前提条件。土地征收制度虽然进行了一系列的改革，仍存在许多亟待解决的问题。建立集体建设用地使用权流转制度应当是我国今后土地征收制度改革的基本方向。建立城乡建设用地增减挂钩制度，于集体建设用地使用权流转法律制度的重构具有重要意义。

四、我国集体建设用地使用权流转改革的基本原则

1.合理配置土地资源，推进集体建设用地使用制度改革，允许农村集体建设用地进入市场

土地作为要素市场特殊商品，应通过市场机制调节和配置。一是按照土地效益最大化的原则合理配置土地资源；二是通过市场机制实现土地的价格和价值相符。农村集体建设用地进入市场，对充分发挥农村集体土地的资产效益，加快形成土地资源的市场配置机制具有推动作用。

2.切实保障农民的土地财产权，赋予集体建设用地与国有建设用地同等权利

保留农村集体土地所有权，允许集体建设用地在符合条件的前提下，直接进入市场流转，为实现集体土地和国有土地同等权利，建立统一、规范、有序的城乡一体化的土地市场体系，为全面推行集体建设用地使用权流转并将之纳入规范化、制度化轨道奠定法律基础。

3.集约节约利用土地，加强总量控制与用途管制，规范农村集体建设用地的流转

集约节约利用土地资源是国家指导土地开发利用的基本方针，也是集体建设用地流转必须遵循的基本原则。只有通过经济、行政、规划等手段和措施，改变农村建设用地粗放、无序、低效的状况，促进土地的节约集约利用。

在允许集体建设用地进入市场的同时，还要通过集体建设用地供应的总量控制以及土地利用总体规划和城市总体规划，并将集体建设用地供应指标纳入年度供应计划等手段来规范。对于农用地转为建设用地，必须根据土地用途管制原则，依法履行征地申请和审批。

4.完善集体建设用地流转的相关制度与法制建设，确保国家土地政策的更好衔接

农村集体建设用地流转必然涉及相关制度和政策銜接，如土地征收、城市总体规划和土地利用总体规划、土地用途管制、土地收益分配等一系列配套政策。健全和完善相关政策，保证集体土地流转程序的公开、公平、公正，体现农民对土地的权利，保障农民合法权益，确保国家土地政策的衔接，以保证改革的顺利进行和农村社会稳定。

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