取消或改革预售制度维护社会公平正义

石峰

摘要：现行预售制度的核心问题是有可能侵犯购房消费者权益、背离社会公平与正义。预售制度的废存之争，本质是大众权益与局部利益之争，是维护社会公平正义与背离社会公平正义之争。摆在现行预售制度面前的出路只有两条：要么彻底取消，要么改革完善。取消或改革的根本立足点就在于是否体现公平正义、是否建立公平公正的利益机制。取消或改革现行预售制度是贯彻落实党的公平正义宗旨和执政理念的必然要求、是维护法律公平正义尊严的重要体现，也是保护购房消费者权益的根本举措。

关键词：预售制度;消费者权益;公平正义

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）10-0037-42 收稿日期：2019-09-10

1现行预售制度的核心问题是有可能侵犯购房消费者权益、背离社会公平与正义

预售制度是我国《城市房地产管理法》确立的一项商品房销售制度，并通过《城市房地产开发经营管理条例》《城市商品房预售管理办法》《商品房销售管理办法》等法规规章贯彻施行。依据《城市商品房预售管理办法》第2条或《商品房销售管理办法》第3条的界定，商品房预售是指“房地产开发企业将正在建设中的房屋（商品房）预先出售给承购人（买受人），由承购人（买受人）支付定金或房价款的行为”。也就是说，依据相关法规规定，我国商品房预售包括预订和预售两种行为。但由于相关法规并没有对承购人（买受人）支付定金或房价款的方式及权益保障作出具体规定，在商品房交易实践中，房地产开发企业（以下简称开发商）不约而同地选择了最有利于自身的付款方式，即要求承购人（买受人）在签订商品房预售合同之日起一定期限内付完全部购房款或办完银行按揭手续。

预售制度设立的初衷是针对我国社会主义市场经济发展初期极不发达的房地产市场供给状况，鼓励社会资本从事商品住宅开发、扶持房地产业发展，推动住房分配制度改革、促进由福利分配向市场购买转型。作为房地产开发企业融资的一项重要手段，预售制度确实促进了房地产市场的发展和繁荣，但同时也成为房产市场乱象丛生的主要根源。诸如计量方面，易存在面积缩水、虚增公摊、变更规划（提高容积率）等;质量方面，易有在偷工减料、以次充好、墙面开裂乃至地面下沉等;销售方面，易存在重复抵押、重复销售、捂盘惜售、捆绑销售、伪造公文、合同欺诈、虚假宣传、炒卖房号、哄抬房价、延迟交房、恶意圈钱、携款潜逃等，上述这些，无不与预售制度相关。

我国《消费者权益保护法》在消费者权利章，具体规定了消费者享有商品的人身财产安全权、知悉权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权，等等。对照消费者这些应有权益，现行预售制度的设计及实施无不与其存在着根本抵牾。

首先是易侵犯消费者的公平交易权。具体体现在三个层面：一是交易方式的不公平。一般商品交易，基本遵循“一手交钱一手交货”“钱货两清”的交易原则。即便是期货交易，也必须是交易标的明确，买方只需缴纳一定比例的保证金，而且保证金交由第三方监管，只有在标的物实现交割时才连同剩余款项拨付给卖方。但在现行预售制度下，购房消费者在与开发商签订预售合同后，一般要求在1月左右时间内付完全款或办完银行按揭手续，而住房交付却设定2至3年乃至更长期限。这就意味着，消费者在未取得所购住房之前，必须牺牲自交纳房款之日起至实际交付住房之日止全部价款的银行存贷款利息或投资利得。这种交易方式上的不公平，本质上构成开发商对购房消费者权益的直接掠夺。二是交易价格的不公平。一般商品交易，基本遵循价值规律和等价交换原则，供求关系对价格的涨跌具有较强的调节作用。即便存在着一定的市场垄断，也只是暂时现象，譬如农产品市场“姜你军”“蒜你很”之类，最终将回归到内在价值上来。而住房商品不同，其不可移动性决定了在同一地区、同一地段，只有个别甚至唯一供给主体;而其非标化与异质性又决定了其在同一地区、同一地段、乃至同一楼盘同种商品供给的稀缺性。开发商一旦获得了某一宗地的开发权，也就获得了该宗地块商品房供给及销售价格的主导权，供求关系对价格的调节已基本失去作用，消费者的议价权利基本被剥夺。在现房销售制度下，因土地及先期开发费用投入，开发商存在着较大的资金占用、还贷以及流动性压力，自然要加速开发、加速销售、加速资金周转、加速资本金回笼。但在现行预售制度下，由于先期开发投入的还贷或资金流动压力轻松转嫁给了购房消费者，使得开发商可以充分利用其垄断地位和主导权，并借助于“捂盘惜售、捆绑销售、虚假宣传”等手段，以及“分期开发、分拆分批销售”的开发与营销策略的配合，制定阶梯型涨价策略和超额垄断价格，在原本就高于社会平均利润的“垄断利润”之外，又进一步获取远远超出社会平均利润的“超额垄断利润”，实现对购房消费者权益的超额垄断掠夺。三是购房消费者对所购标的物无法在质量计量上得到有效保障。在公平的市场交易机制下，住房质量、计量问题必将暴露在阳光之下，接受社会各界特别是购房消费者的监督与检验。而在现行预售制度下，购房消费者始终处于信息不对称的弱势一方，基本失去了对所购住房质量、计量的约束监督权;与此同时，预售制度也极大地增加了政府监管难度、提高了行政监管成本。开发商在质量上偷工减料、计量上弄虚作假，其本质构成开发商对购房消费者权益的非法掠夺。

其次是知悉权。在现房销售情况下，购房消费者对其所购住房质量计量及其配套环境设施可以直观了解，并通过法定机构的验收合格证明等获得一定程度的质量计量保障。但在预售制度下，购房消费者对其所购住房质量计量及其配套环境设施的了解仅限于开发商提供的户型图、样板房或展示模型。开发商或其委托的销售代理商为了抬高价格、促进销售，通常对其所售住房及其配套服务设施进行夸大宣传或虚假陈述，诱导购房消费者签订预售合同。而等到住房交付时，购房消费者发现面积缩水、质量瑕疵、配套设备设施存在缺陷等问题时，既成事实也只能被動接受。这种“先画饼、再造饼”的销售方式使得购房消费者“知悉（商品）真实情况的权利”变相地被剥夺了。

再次是自主选择权。在现房销售情况下，购房消费者对其所购商品住房质量及其配套环境设施，可以通过比较、鉴别，以用脚投票方式，选择自己满意的商品住宅。但在现行预售制度下，开发商利用其房产资源的垄断地位和信息优势，制造稀缺陷阱，把优质地段、优质楼层、优质房源，通过捂盘或虚假销售方式遮蔽起来，等到其他地段、楼层、房源销售完毕后，再以较高价格进行出售，造成购房消费者的选择权利部分地被剥夺。

最后是人身财产安全权及依法求偿权。一旦购房消费者预先付完全款，便失去了维护人身财产安全的主动权。特别是在遇到开发商恶意侵权、资金链断裂以及重大质量安全事故等状况时，购房消费者很难获得人身及财产安全保障。理论上，当消费者人身及财产安全受到损害时，可以向责任方直接提出损失赔偿请求，也可以向管理机关、仲裁机关、司法机关提出损失赔偿请求。但实际维权过程中，由于我国现行司法监督机制不完善，当预售制度导致的侵权问题由个别性、局部性上升为普遍性甚至泛滥景象时，“法不责众”也就异化为“法不护众”。再加之开发商作为有限责任主体、更有甚者通过注销等手段变更责任主体来规避责任义务、部分开发商利用其优势地位与少数司法人员合谋等因素，购房消费者作为弱势群体其权益很难得到伸张或依法保护。

总而言之，现行预售制度是以牺牲广大购房消费者的利益换取开发商利益最大化的一种极其不公平的制度。

2关于预售制度的废存之争

2000年代中期以来，针对预售制度暴露的诸多问题，社会各界有关预售制度的废存论争一直没有停止过。早在2004年，央行房地产金融分析小组撰写的《中国房地产金融报告》指出，“很多市场风险和交易问题都源于预售制度，目前经营良好的房地产商已经积累了一定的实力，可以建议取消现行的预售制度，改期房销售为现房销售”。2006年“两会”期间，33位代表直指房地产预售制度存在着“七大缺陷”，“建议取消房地产预售制度”，一度引起舆论哗然。2009年民革中央提交“两会”提案，明确指出“预售商品房制度缺陷客观上为房地产开发商掠夺社会财富创造了条件”，“已成为房地产市场不规范的主要根源之一”，存在着“严重侵犯购房人的权益”“风险分擔机制严重缺失”“空手套白狼，套取诈骗银行信贷资金”等三大问题，并建议“取消商品房预售制度，建立商品房竣工人市销售制度”。2012年7月，中国社科院财经战略研究院“住房问题研究”课题组发布报告，建议“在目前商品房库存量较大的条件下，取消期房预售制度，有利于控制开发商资金链促其快建快销”。随后，市场传闻将取消预售制度，引来广大消费者一片叫好，最终却被相关部门辟谣为“乌龙事件”。在2016年至2018年“去库存”背景下，房地产市场“乱象丛生”“房价暴涨”等问题再次演变为舆论焦点，预售制度的“原罪”再次呈现在广大民众面前。2018年9月21日，媒体报道广东省房协发布《关于请提供商品房预售许可有关意见的紧急通知》称广东省住房城乡建设厅已拟定了有关材料，提出“商品房预售制度存在导致工程烂尾、违法违规销售、交易不公平、房屋面积管理职能难以厘清、不平衡发展和低效率竞争等风险”，建议“降低预售制带来的高杠杆效应，逐步取消商品房预售制度，全面实施现售”，由此再度引发有关预售制度废存的全国性大讨论。

概括起来，“取消论者”的论说，一般从现行预售制度存在的问题人手，分析其危害利弊得失，进而对取消预售制度的可行性与取消预售制度的时机进行论证。针对“取消论者”的意见，预售制度的维护者极力进行反驳与辩护。其核心论点是：预售制度促进了市场繁荣，增加了住房供给，改善了住房需求，是一种最有效率的制度;房价是由供求关系决定的，预售制度可以使购房者以较低价格购房;取消预售制度，房价将暴涨、许多开发商资金链将断裂、将有大量烂尾楼出现、违约之风蔓延、最终将导致市场崩盘、影响国民经济发展，等等。另有一些“专家学者”则给出了修补完善建议，诸如，严格准入、退出和惩罚机制，实施住房预售款的专项管理，建立保护购房者利益的补偿和救助机制，健全房地产信息公开机制，建立开发商的信用管理体系，加强房地产市场监管，等等。

自1994年《城市房地产管理法》颁布算起，现行预售制度已存续了25年。自2004年央行报告首次建议取消预售制度起，社会各界已争论了15年。然而，预售制度的废存之争迄今尚无一个定论，基本陷入“公说公有理，婆说婆有理”的怪圈之中。时至今日，有关预售制度的废存论争虽然暂时消停，但由预售制度所引发的市场乱象及社会矛盾并不因此而消除，相反形成蔓延、变异之势，让购房消费者依然防不胜防。譬如，近两年盛行的“虚增装修价款”“收取茶水费”“公摊计入装修成本”，等等，乃至2018年7月由七部委联合下发通知，决定自2018年7月初至12月底，在30个城市开展“打击侵害群众利益违法违规行为治理房地产市场乱象专项行动”。

实践一再证明：不从铲除制造房地产乱象及侵害购房消费者权益的制度土壤人手进行长效治理，仅靠简单地修修补补或运动式的治理，很难维持房地产市场的长久健康平安。3取消或改革预售制度是维护社会公平正义的客观需要

现行预售制度的废存之争，本质上是大众权益与局部利益之争，是维护社会公平正义与背离社会公平正义之争。检验是非的标准只有一个，那就是社会公平正义。如果这项制度的设计及实施，的确存在着侵权、背离了社会公平与正义，就必须坚守人民的利益高于一切、公平正义高于一切的理念和宗旨，坚决地进行改革或取缔。没有任何考量能大过百姓利益、胜过公平正义，没有任何理由和借口可以维护一项非公平正义严重侵害消费者权益的制度继续存在下去。

当前，摆在现行预售制度面前的出路只有两条：要么彻底取消，要么改革完善。在我国信用和法治基础还相当薄弱的情况下，取消预售制度是最有效率的选择，它能够“快刀斩乱麻”，从本根上去除现行预售制度的一系列弊端，既还购房消费者的一个公道，也可节约政府监管成本、提高行政效能，但同时也失去了预售制度作为一种市场“销售方式”存在的合理性和必要性，有把“脏水与孩子一同泼掉”的嫌疑。如果是改革完善，就只能作为一种“销售方式”而存在，而不是作为开发商的“圈钱工具”而存在，就必须消解其融资功能，从本根上破除偏向开发商的单边利益机制，立足于构建公平公正的利益机制，建立起完备的信用体系及失信违规惩戒机制，同时要加紧完善市场监管的法律制度。无论取消还是改革完善，其根本立足点就在于是否体现公平正义，是否有利于维护消费者合法权益，是否有助于化解金融及社会风险，是否有利于房地产业乃至社会经济的健康长远发展。

首先，取消或改革现行预售制度是贯彻落实党的公平正义宗旨和执政理念的必然要求。

公平正义是中国特色社会主义的内在要求，是社会主义核心价值观的重要体现，也是中国共产党作为执政党全心全意为人民服务根本宗旨的必然要求。党的十八大明确提出，要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。党的十八届三中全会决定进一步强调，全面深化改革必须着眼创造更加公平正义的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民，“如果不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，改革就失去意義，也不可能持续”。

在谈到经济发展与公平正义的关系问题时，习近平总书记指出：“我们必须紧紧抓住经济建设这个中心，推动经济持续健康发展，进一步把‘蛋糕做大，为保障社会公平正义奠定更加坚实物质基础。这样讲，并不是说就等着经济发展起来了再解决社会公平正义问题。”“我们要在不断发展的基础上尽量把促进社会公平正义的事情做好，既尽力而为、又量力而行，努力使全体人民在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。”针对社会上存在的有违社会公平正义的现象，习近平总书记强调，“我们讲促进社会公平正义，就要从最广大人民根本利益出发，多从社会发展水平、从社会大局、从全体人民的角度看待和处理这个问题。我国现阶段存在的有违公平正义的现象，许多是发展中的问题，是能够通过不断发展，通过制度安排、法律规范、政策支持加以解决的。”“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利。要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革;哪个领域哪个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点。对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”

现行预售制度是我国《城市房地产管理法》确立的一项制度。其设立之初，我国尚处于经济体制转型初期，当时国家财力有限，而住房供求矛盾突出，试图借助预售制度鼓励社会资本从事房地产开发、扶持房地产业发展。但是，这项制度在贯彻实施过程中，逐渐暴露出其严重侵害百姓利益、违背社会公平正义的弊端，现行预售制度问题的本质是规则不公平导致的权利不公平、机会不公平。如果说该制度设立初期，出于认识的局限性、发展的局限性，维护其存在，尚可以理解，那么时至今日，我国已成为全球第二大经济体，经济体制已成功转型为社会主义市场经济体制，房地产业发展的矛盾已从供给严重不足转化为供求结构性矛盾，在此背景下，再以取消或改革现行预售制度会影响房地产业发展乃至影响经济发展为借口维护其继续存在，就无法让广大民众信服。在此意义上说，取消或改革现行预售制度，既是回应广大民众呼声，也是贯彻党的公平正义宗旨和执政理念的必然要求。

其次，取消或改革现行预售制度是维护法律公平正义尊严的重要体现。

坚守公平正义，是法律赋予广大公民的基本权利。我国《宪法》第33条规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“国家尊重和保障人权”。《物权法》第3条第3款规定，“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”。作为落实宪法公平正义精神的《消费者权益保护法》第4条规定，“经营者与消费者进行交易，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则”;第5条规定，“国家保护消费者的合法权益不受侵害”，“国家采取措施，保障消费者依法行使权利，维护消费者的合法权益”;第6条规定“保护消费者的合法权益是全社会的共同责任”，“国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督”。

现行预售制度虽然是我国《城市房地产管理法》确立的一项制度，但无数侵权事实反复说明，它是一项以牺牲一方（购房消费者）的人身安全或财产权益为代价换取另一方（开发商）财产权益最大化的一项极其不公平的交易制度。法律面前人人平等，首先要有“人人平等的法律制度”作保证。当一项法律制度规则本身就不平等，又如何能保证人们在这项法律制度面前获得平等发展的权利？对于一项不公平的法律制度来说，出台再多的修补措施或调控治理手段也难以确保人们在其面前获得平等待遇。及时修订《城市房地产管理法》，果断取消或改革现行预售制度，既是回应广大民众呼声、贯彻落实党的公平正义宗旨的必然要求，也维护法律公平正义尊严的重要体现。