完善检察机关内设机构改革的路径分析

徐华兵 黄祖旺

摘 要：内设机构改革是推动“四大检察”全面协调充分发展的前提和基础，2016年以来，安徽省池州市检察机关就基层院内设机构改革进行了积极探索，取得了较好的成效。但在推进内设机构改革过程中，也面临着内部监督方式调整、专业化不足的挑战以及上下机构不对应等问题，这就要遵循规范化路径、专业化路径、差异化路径进行完善。

关键词：内设机构 内部监督 专业化 路径

检察机关内设机构改革是司法责任制改革的必然要求，關乎检察权的有序运行和检察事业的科学发展，也是近年来检察工作的热点和重点所在。当下，检察机关内设机构改革在最高人民检察院的顶层设计下，已完成了理念转变、机构重置、职能优化的工作，以内设机构改革促进检察工作开展的效应已初步显现。展望未来，内设机构改革仍需要从规范化、专业化、差异化路径进行完善。

一、安徽省池州市内设机构改革的样本

自2016年8月以来，池州市检察院在推进司法责任制改革过程中，坚持扁平化管理和专业化建设相结合的思路，根据中央机构编制委员会、最高人民检察院《关于印发〈省以下人民检察院内设机构改革试点方案〉的通知》（高检会〔2016〕10号）精神，就基层院内设机构大部制改革进行了一些探索。2017年5月，根据省检察院内设机构改革试点的部署安排，池州市检察机关在原探索基础上进行了微调， 2017年12月，根据统一安排，自侦部门转隶，基层院机构基本定型。

（一）改革的背景

安徽省池州市检察院下辖三县一区4个基层检察院，改革之初，4个基层院内设机构中，除纪检组由纪委派驻外，其他多的有16个内设机构，最少的也有13个内设机构，在人数较少的基层院看来，机构十分臃肿。4个基层院中，最小的石台县院人均科室仅为2人，实际存在多个1人科室;就业务部门来说，最多有10余个业务部门，在首批员额检察官遴选中，每个基层院员额内检察官多则23人，少则14人，如果院领导不分在具体业务部门办案，有的基层院实际上一个业务部门分不到1名检察官，这就导致了有的职能无法正常履行。而且由于力量分散，在科室办理重大、复杂案件或事务时，往往难以有效应对，导致办案办事质量不高。此外，从检察辅助人员与员额内检察官配比看，有的检察辅助人员不到员额检察官额一半，如果将检察辅助人员平均分到各业务内设机构，这导致辅助人员忙闲不均，如果根据业务量调配辅助人员，将使得有的业务机构没有辅助人员，基层院只有实行大部制改革，才能最大化发挥辅助人员的作用。

同时，司法责任制改革也迫切要求推进内设机构改革。司法责任制改革，其核心要义是“谁办案、谁负责，谁决定、谁负责”，无论是进入员额内的院领导，还是初出茅庐的入额检察官，都是办案一线人员，所以，司法责任制就是要且能够打破层级壁垒，将应该交由检察官自己决定的事项交给本人决定，减少了行政性审批，部门就能够“合署办公”，机构的扁平化就有必要。“对检察机关来说，从司法办案亲历性的特点出发，还要有效减少内设机构的管理层级，建立起突出检察官办案主体地位的司法办案扁平化模式。”[1]

（二）改革探索的做法及成效

在探索过程中，池州市检察院选择编制最少的石台县检察院（其时编制41人，转隶后28人）先行探索，主要是考虑该院人少，自身也有改革的强烈需要，具体做法是从对办案影响最小、职能交叉较多的办公室、技术科、法警队等综合部门先行试点，比如办公室和技术部门在信息化工作上有交叉，法警也有在办公室兼职的情况，故而将其合并成综合办公室，作为全院综合保障部门，工作效率有明显的提升，减少了推诿扯皮的现象。试点成功后，逐步将公诉、侦监、监所、民行、控申、案管等业务科室进行部门合并、职能融合，将原有的13个内设机构整合为“3部1局1室”，即刑事检察部（侦监、公诉）、诉讼监督部（监所、民行）、综合业务部（控申、案管、法律政策研究室）、综合办公室（办公室、技术处、法警）、反贪局（反贪、反渎、预防）。

借鉴探索的成果，当年底全市4个基层检察院全面推开内设机构“大部制”改革。总体做法是，整合职能交叉、业务相近的机构，撤并与检察机关职能无直接关联的机构，杜绝1人科室、2人科室现象，从体制上破解了部门分设过多、办案力量分散等痼疾。改革后4个基层检察院内设机构总数从57个下降到26个，精简54%;在员额检察官遴选中，以整合后的“大部”为单元，进行案件量测算，以办案量多少确定各“大部”遴选员额检察官数量，入额检察官直接进入所报考部门，平稳完成了机构和人员的同步整合，同时实行机构设置和人力资源配置重点向办案业务部门倾斜，让更多的办案业务骨干从行政岗位转到办案岗位;原科室主要负责人不再审批审核案件，全部回归办案一线，各基层院入额领导也主动到一线带头办案、直接办案，使办案力量得到进一步增强，案多人少的现象得到明显缓解（见表1）。各业务部部长由副检察长、专职检委兼任，打破原有的检察长（副检察长）、科长、组长、办案人员多层管理的繁琐审批流程，减少了层层审批和层层“把关”，实现内设机构设置的纵向扁平化，有效提高了案件流转速度和办案效能，据抽样调查，办案效率明显提升（见表2）。与此同时，内设机构改革契合了司法责任制要求，进一步增强检察官责任心，促其投入更多精力来提高办案质量，检委会审议案件数量明显下降（见表3）。改革以来，全市基层检察院办理的案件中，未发现一起捕后无罪、不诉和撤案等情形，办案质量明显提高。

二、当前内设机构改革需要认真对待的问题

（一）关于内部监督

从部门合并来看，特别是基层院类似“大部制”改革，机构得到了最大程度整合，相互之间的融合强化了工作的配合，但原先基于部门之间的监督制约就不复存在了，案管部门也不再是一个独立的机构，具体而言，从横向来看，批捕和起诉职能在以案件类型为标准划分内设机构的背景下，合并到一个部门，实现了一件事情由一个机构负责到底，一件案件由一个检察官一办到底，办案效率得到了提高（见表2），但捕诉之间的监督也不存在了。从纵向看，又如检察官办案责任制的性质使然，它减少了来自上级领导或部门的“把关”式监督，特别是部门负责人，大多数情况承担了管理协调的职能，对具体的案件不再过问，检察官独立办案。因此，就要建构一种与之前监督体系完全不同的监督机制，即为了在增进有利于检察工作科学发展的价值的同时，也要一并配套避免其不利后果出现的制度机制，而这也是检察改革需不断磨合、完善之所在。

（二）关于专业化

毫无疑问，按照案件类型分类能够一定程度上实现专业化，正如资深医生往往是某一领域的专家，我们也同时注意到，即使医生的专业化也是相对的，比如大量的诊断检查依赖于专业的设备和其他部门，对疑难杂症还可以不受限制地转到任何条件更好、专业化更强的医院，而且，即使是县级医院，其部门也是一应俱全。与之不一样的是，检察官在办理疑难复杂案件时，即使自身的专业化水平不能胜任，仍然要把案件办下去，并且要对此终身承担责任，当然，在此过程中，检察官可以依托有限的资源，比如召开检察官联席会议、检委会，这仍然是在本院范围内，且参与检察官不承担责任，而且，在一般情况下，由于专业化的制度设计和专业化的工作经验使然，某部门的检察官与本级其他检察官比较具有专业优势。此外，在制度范围内仍能获得上级院的意见，但渠道非常狭窄，司法责任制后又进一步收缩，且几乎没有A省的案件到专业化更强的C省办理的制度空间。对基层院来说，细化案件类型产生的专业化因“大部制”而阻断，只能说基于办案性质的融合，为基层院提高专业化提供了可能，但要真正实现专业化，任重而道远。

（三）关于机构对应

检察机关上对下是领导关系，实际上，承载这种关系的更多是上下级内设机构，也就是条线之间的任务下达、工作报告等关系。为了使领导关系顺畅，长期以来，上下级检察机关的内设机构都保持了很大程度上的对应，上下级的领导也就能做到“无缝对接”，但由于每级检察机关的工作任务、规模大小差别大，而下级内设机构是尽可能按照上级检察机关的需要设置的，这就使市级特别是基层院内设机构空心化，出现履职忙闲不均，此轮内设机构改革消除了这个现象，但同时消除的还有上下级机构的对应，在实践中也造成了工作对接的障碍，影响了“上命下从”的效率，有的表现为“中梗阻”，这也是改革的伴生问题。此外，这次改革中内设机构名称采取数字化表述形式，最高人民检察院有10个检察厅，再到省院、市院、县院，具体的检察部门逐渐减少，同时也造成了上下级某个数字的检察部门的职能并非完全一致，对以职能为内容进行数字识别造成困难，对工作衔接也造成一定的不便，在对外开展工作时，比如当事人在面对几级检察机关时，就可能会存在无所适从的情况。

三、完善检察机关内设机构改革的路径分析

第一，规范化路径。在伴随着检察机关内设机构改革打破原有组织架构的同时，原有依附于组织体系上的相互之间监督制约关系就需要重新构建，推进规范化建设就要重新考量。“内设机构，应当考虑业务工作特性，即主要实施业务指导还是个案办理。”[2]根据当前机构改革的实际情况，因为省级以上案管部门在机构改革后予以保留，机制更加健全，且业务机构具体办案量相对较少，在省级以上宜构建以案管部门为主的监督体系，形成集中监督模式，不在赘述。鉴于市级既要对下进行指导，又要办理一定的案件，承担案件管理的部门也大多予以保留，故在发挥案管部门监督作用的同时，也要在司法责任制框架下，特别是对一些疑难复杂的案件，发挥好检委会、检察长对案件办理的监督作用;鉴于基层院案管职能与其他部分业务职能都进行了融合，且基层院案多人少的现状，除了承担案管职能的部门进行日常监督外，还要发挥业务部门体内的监督作用，如可将资深检察官和未入额但办案工作经验丰富的检察干警集合起来，组成案件評查组，对检察官办理的案件进行及时、全面评查，通过评查对办案情况开展监督。同时，也要注重引入外部监督机制，当前，可进一步完善人民监督员监督作用，对人民监督员监督案件的范围、方式等予以明确。

第二，专业化路径。从内设机构改革的设计来看，其专业化的方向比较明显，但从具体实现路径来看，越是上级检察院，专业化也更容易实现，因为其案件类型分工更细，比如，最高人民检察院专门就未检、公益诉讼设立机构，从而更能促进该领域的专业化，相比较而言，基层院因其机构的“大部制”而在推进专业化上困难较多，就需另辟蹊径。具体而言，首先业务与行政工作要适当分离，内设机构改革后行政和业务工作各有所属，在具体的工作中就要按照分工各司其职，就具体的业务机构来说，又可以进一步分为业务性工作、行政事务性工作，要实现专业化，对检察官而言，就要尽可能从日常行政事务性工作中独立出来，而机构负责人因司法责任制减少了对具体案件的“把关”后，应承担的相应的如组织、协调、管理等行政事务性工作，内勤因职责所在应集中承担具体的行政事务工作。其次，为克服专业化能力的客观不足，特别是对专业水平要求较高案件也无法转到其他检察机关办理的问题，最高人民检察院关于指派、聘请有专门知识的人参与办案，即借助外脑的规定，无疑为各级院提高专业化水平提供了具体可操作的举措，并且只要条件允许，这是可以突破地域限制的;从业务部门自身来看，除了补充、配强检察官力量外，还要积极发挥检察官助理的专业优势，比如，办理金融类案件的部门，可选择有金融专业或具有金融背景的检察干警充实进去;从全院来看，根据需要，可增加检察技术人员力量，为办案提供有力的辅助。最后，与同级公安、法院、司法行政机关和有关部门建立协作机制，并可通过互派人员挂职、召开疑难复杂案件和类案研讨等形式，取长补短，互通有无，以此来提高办案的专业化水平。

第三，差异化路径。本轮内设机构改革后，改变了机构对应型为职能适应型模式，打破了上下机构、职能的完全对应比如未检机构、公益诉讼机构，最高人民检察院单独设立，市以下大多没有专门机构，民行检察职能最高人民检察院一分为三，省以下或者一分为二，或者不分，对下级来说，就需要在承担这些综合职能的基础上，进一步明确新的承接指令、报告工作的途径。对此，一是可以采用办案组的形式，以机构内的“机构”形式，如未检办案组，来进行平时业务工作的常态化对接，“在完成第一层级机构调整，确保检察一体化运行顺畅的前提下，可以在第二层级机构调整上因地制宜，由各地检察院根据实际情况开展分组或分部门的设置就不会出现上级检察院对于下级检察院对口领导权的缺位。”[3]这在某类案件量比较大的地方和基层院适用的比较多;二是个人负责的形式，如内设机构的负责人对外“打包”负责，接受上级的指令，然后转到机构内部再进行分工，或者就本机构的办案工作统一组织向上汇报，当然在具体对接上，内勤应承担更多工作，这种行政性思路，能够提高工作效率，但就案件办理方面的承接，应和办案检察官共同承担，换句话说，机构负责人主要是沟通协调，检察官主要是对案件内容负责，这主要适用案件量不多和市级以上院。关于机构的名称，虽然现在适用数字化的名称，但形式统一内容却不一致，对此，要确保在同一层级的检察机关统一数字部门指向的职能一致，这就能在四级检察机关确立机构与职能对应的标准图“检察机关应当以统一的标准来设置内设机构，以体现检察机关的特色和法律监督的性质。这是对检察机关职能统一认识的必然要求，也是形成完整统一、相互协调、各司其职的法律监督体系的必要保证。”[4]虽然上下因机构多寡不一致，但做到同级一致，辅助机构、职能在门户网站、新媒体上常态公开、宣传，久而久之就能“内化于心”了。

注释：

[1]邱学强：《恢复重建以来检察机关内设机构改革的历史经验与启示》，《检察日报》2018年11月13日。

[2]龙宗智：《检察机关内部机构及功能设置研究》，《法学家》2018年第1期。

[3]贾永强、简琨益：《司改背景下检察机关内设机构调整路径》，《人民检察》2017年第3期。

[4]邓思清：《检察权内部配置与检察机关内设机构改革》，《国家检察官学院学报》2013年第2期。