基层权力腐败治理经验研究

【摘 要】 从历史和现实来看，权力贪腐是世界上任何一个国家、任何朝代皆无法避免的社会顽疾。“从实践中来、到实践中去”是认识论的基本要求，因此，考察和对比基层权力监督和贪腐防范的典型做法和经验，有助于发现普遍性规律和普适性经验、扩展未来探索的领域和视野。

【关键词】 基层权力 腐败治理 经验研究

一、基层权力腐败治理的重要意义

“微权力”治理是贯彻落实全面从严治党的重要举措，是破解“微腐败”这一基层治理难题的有效方式，是维护党的执政基础的有力段。开展“微权力”治理就是推动基层党组织落实管党治党政治责任，强化党的领导，规范和约束基层党员干部手中的权力，监督和促进权力公开透明地运行，真正把党的纪律和规矩在基层挺立起来、严格起来。

“微权力”连接基层党政干部与群众的有效手段，积极运用法治思维和法治方式推行“微权力”治理，体现了基层党政干部的工作素养和水准， 党的十八届六中全会深刻指出，“‘微腐败也可能成为‘大祸害，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任”。

相信群众、依靠群众、教育群众、引导群众，让群众主动参与到“微权力”治理中，既是加强和改进党的领导的一种方式，也是推进依法行政获取群众满意度的一种作法。

二、微权力治理的典型实践

（一）宁海微权力治理考察

浙江省宁海县是东南沿海经济较发达的县，下辖18个乡镇（街道），2015年末全县户籍总人口62.78万，是全国百强县之一。 浙江省宁海县的微权力治理工作开始最早，其做法和经验被中央办公厅刊发专报送中央领导，获得高度肯定，相关事例被新华社、中央电视台、《求是》、《人民日报》、《光明日报》、《中国青年报》、《中国纪检监察报》等多家权威媒体报道，社会反响强烈，已经成功打造成为微权力治理的全国范本。宁海县的主要做法是：

1.打造村级权力清单

2014年2月初，县纪委统筹协调县组织部、政法委、法制办、公安局、民政局、农林局等20多个涉农部门，深入农村基层第一线，通过访谈上千名群眾，广泛听取干部群众意见建议，收集和汇总了村级组织和村干部权力事项60余项，其中涉及村级集体管理40余项，便民服务20余项。在此基础上，本着简政放权、便民利民的原则，通过几上几下，上下联动的反复酝酿和协商，梳理出村级事务权力清单，汇编出台了《宁海县村级权力清单三十六条》，固化了村干部在村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等集体管理事务19条，村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配以及村民使用村级印章等便民服务事项17条，基本实现村干部权力内容的全覆盖。运行一年多来，没有发现超出三十六范围的事项。

2.绘制权力运行流程

围绕36项需要重点规范的村级权力事项，按照工作步骤设置每项事务的操作环节，绘制下发具体权力行使的流程图45张，明确每项村级权力事项的名称、具体实施的责任主体、权力事项的来由依据、权力运行的操作流程、运行过程的公开公示、违反规定的责任追究等6个方面内容，确保村级权力运行“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有规范，一切规范有依据”。在绘制流程图设置工作环节时，坚持务实、管用、简便的原则，尽可能地简化操作程序，除了大中型工程招投标等重大事项以外，绝大部分的村级事务工作流程都在控制在5个环节左右。尤其是涉及为民服务的权力事项，让村干部知道依法能做哪些、怎么做，同时要求做到一次性告知、限时答复、按时办结，群众清清楚楚明白办事的程序、需要提供的资料、具体找什么人办、什么时候办好，防止村干部推诿扯皮，提高服务效率和群众满意度。

3.建立联动问责机制

构建了“上级监督—村监会监督—群众监督”的三级监督有机体系。上级监督的主要做法有：一是成立了以县委书记为组长的农村基层党风廉政建设领导小组，建章立制，制定出台《宁海县农村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法（试行）》，县纪委、民政、农林、审计等涉农相关部门根据职责，通过信访举报、“三务公开”检查、“村帐镇代理”会计核算监督、农村财务审计等监督渠道，从严追究村干部违规违纪责任。乡镇层面，各乡镇（街道）通过建立健全重大村务工作审核制、村干部目标管理责任制、述职述廉和民主评议制以及辞职承诺制等制度体系，不断加强村干部监督管理。二是明确村监会是村务监督专门组织，对照三十六全面开展监督。结合全县新农村建设及“五水共治”、“三改一拆”等工作部署以及涉农惠农政策项目落实。三是扎实推进阳光村务工程。投资200余万元建成宁海“阳光村务网”和数字电视公开平台，让群众通过家里电视或手机等方式就可查询到村务办理情况，鼓励村民积极参与村务民主决策、民主管理、民主监督。

（二）无锡介入防腐考察

与各地普遍借鉴和移植“宁海经验”不同，江苏省无锡市依托检察院的反贪防腐职能，积极发挥司法机关在微权力治理中的技术优势和专业技能，创造性地探索建立了微权力介入式预防工作机制，实现了微权力治理模式的：从过去侧重于预防宣传教育，转变为找准风险点，对症下药;从过去侧重于风险点排查，转变为深入到具体的人和事;从过去侧重于以事后的行业单位查堵漏洞，转变为在事前、事中加强侦防一体化指导;从过去侧重建立健全各项管理制度，转变为加强对制度执行的监督。”无锡介入防腐的做法主要是：

1.厘清微权力清单

与大部分地区的操作模式不同，无锡市的微权力治理工作采取“检察院为主、多个部门配合”的模式。2015年来，无锡市区两级检察机关与工商、税务、环保、质监等与人民群众生活息息相关的单位和行业部门联合，紧盯重点领域的关键环节，督促和指导各单位部门重新审查各项流程、规定，有针对性地帮助指导相关单位健全机制建设，推动完善管理制度70余项，通过信息技术手段固化重点岗位工作流程、操作手续及权力执行环节，使权力以看得见的方式运行。

3.实施预防组合拳

在厘清微权利清单基础上，该院充分运用“廉政约谈”“廉政征询”等手段，对权力事项的“事、权、人”开展防腐预防。“廉政约谈”的对象是直接的权力行使方。邀请专家与检察官一起与微权力清单对应人员进行面谈，排查腐败风险点，第一时间发出防腐警示。该院先后在10余个街道社区与基层干部展开“廉政约谈”，全面了解社会保障、危旧房改造、征收补偿等情况，指出不合理之处并要求说明情况，震慑、预防效果明显。“廉政征询”的对象是权力行使的相对方。在重点民生工程建设项目上，通过对非中标单位开展廉政征询，了解招投标过程中有可能出现的不廉洁行为;在拆迁领域，通过对拆迁户开展廉政征询，发现了补偿标准不统一、评估测算缺乏专业监督等隐患，并制发检察建议，要求及时排除职务犯罪风险点。

4..开展预防性教育

无锡市检察院坚持教育在先、普法为主，根据微权力清单和权力行使单位的具体要求定制廉政精品课程，以行业领域为基础，根据收集的典型微权力腐败案例，制作了涵盖工程建设、医疗卫生、政府采購等10个领域的廉政课件模板，并对相关法律法规、典型案例等进行实时更新，极大提升了提升预防宣传教育专业化水平，强化了宣传教育的针对性和实用性。

三、基层贪腐防控的经验总结

综合以上微权力治理的典型案例可以看出，虽然各地情势不同而做法有异，但总体上体现出如下普遍经验：

首先，基层权力腐败预防是普遍性趋势

我国微权力治理现出端倪防控和源头治理的现代反腐理念，其核心在于正视基层权力滥用和权力腐败的易发性，以事前防范代替事后犯罪处置。这是因为一方面权力贪腐行为社会成本高昂，事后的犯罪处置并不能真正恢复已经遭受破坏的社会秩序和社会损失，而仅仅是对行为人的惩罚——判处刑罚或者对行为损坏后果的转移——科以罚金，而权力滥用和贪腐的事前防范，可以尽可能地减少可预防性社会失范行为的发生，最大限度地避免行为对社会秩序的冲击和损坏，从而降低失范行为的社会成本。

其次，信息技术运用是预防基层权力腐败的未来方向

基层的小微权力作为政府与社会的边界末梢，现代社会的复杂性、城市的规模化和多元化导致基层机关不仅行权行为数量呈规模化递增，行权行为内容也日渐繁复多样。在此种背景下，强调信息技术在预防基层权力腐败中的应用极大地扩展了信息获取能力。依托技术进步，权力的行使可以做到全程电子化留痕管理，实行行权过程的可回溯性，从而极大地降低了权力监督的成本，提高了权力预防的准确性，提高预防的可期待性和准确性。

最后，多方参与是预防基层权力的监控的主要路径

前文对微权力治理和基层权力腐败防控实践表明，在现代背景下，强调防控责任的社会化、吸收多元化社会力量参与治理已经成为预防基层权力腐败的社会基础和务实选择。所以如此，是因为经济发展和技术进步，使现代社会治理的复杂性与日俱增，基层权力实行范围和表现形式日趋复杂，出现多样化与隐蔽化并存，以单一化监控体系面临巨大挑战，强调多方参与、多元监督、各方互动的治理理念正视权力贪腐的复杂性和多样性，恢复了贪腐行为的社会属性，强调权力治理责任的社会化属性，有利于实现治理社会责任在各种社会主体和社会力量之间的合理配置，可以预见，未来微权力治理将进一步地展现出其综合性社会系统工程的面貌。

3.多方参与是预防基层权力的监控的主要路径

前文对微权力治理和基层权力腐败防控实践表明，在现代背景下，强调防控责任的社会化、吸收多元化社会力量参与治理已经成为预防基层权力腐败的社会基础和务实选择。

所以如此，是因为经济发展和技术进步，使现代社会治理的复杂性与日俱增，基层权力实行范围和表现形式日趋复杂，出现多样化与隐蔽化并存，以单一化监控体系面临巨大挑战：首先是信息压力。信息是决策的基础，社会经济的高速发展和多元化，使腐败行为高度复杂化，违法信息呈数量上的爆炸式增长和内容上的复杂化发展，防控者在采取行动时时常陷入面临无关信息“超载”与支持信息“不足”的双重困境，对海量信息进行搜索和甄别需要耗费高昂的社会成本，这种成本往往令人手有限的基层监督部门不堪重负。其次是监督超载，以反贪局、廉政署等正式组织为核心的贪腐防控体系将这些监督部门部门置于权力治理的主要责任终端，社会对该些部门防腐反贪的响应能力和执行能力期待过度，而这些部门的组织功能和行动范围受到法定程序的约束和财政资金的限制，其能力边界已很难有飞跃性突破，预防和反贪部门因此不可避免地陷入疲于应对和饱受非议的双重压力之下。

强调多方参与、多元监督、各方互动的治理理念正视权力贪腐的复杂性和多样性，恢复了贪腐行为的社会属性，强调权力治理责任的社会化属性，有利于实现治理社会责任在各种社会主体和社会力量之间的合理配置，在社会成员中树立责任意识，使社会成员充分认识并承担共同促进社会廉洁生态建设的作用;通过多方参与和各种措施的综合运用降低贪腐防控部门的信息压力，增强监督能力，突出该些部门在打击重点贪腐领域的比较优势。职是之故，各地微权力治理和域外基层权力治理的典型做法均不约而同地吸收多元化社会力量参与监督，可以预见，未来微权力治理将进一步地展现出其综合性社会系统工程的面貌。

作者简介：张宏琳（1979-），女，浙江海盐人，中国共产党四川省委党校，讲师，主要研究方向：基层社会治理。