“五年规划”如何凸显治理优势？

鄢一龙

评估中国国家目标实现情况，五年规划是很好的对象，它体现了国家量化目标，同时又具有延续性，近乎涵盖了整个新中国的历史。

中国从1953年开始实行第一个五年计划，现在是第13个五年规划。我们对历次五年计划（规划）目标实现情况进行评估，发现两个突出特点：第一，中国具有很强的国家目标实现能力，虽然其中有好有差，但总体实现了目标。第二，改革开放后总体上比改革开放前完成情况要好，且完成率趋于上升。

那么，五年规划如何集中凸显中国独特的治理优势？本文从目标治理的角度切入分析。

         目标匹配：                                   

“集思广益”，广泛动员形成共识

目标治理最重要的机制是目标匹配机制，目标匹配主要通过信息交流，影响参与者认知来实现。

首先，中国已形成了五年规划编制“集思广益”型决策，在长达近两年的规划编制过程中，不同系统、层面的工作人员都参与其中，通过共同思考未来五年发展路径，相互交流信息，相互协商，达成未来发展方向的共识。

其次是政治引导。中央通过政治引导，将地方的积极性有效引导到中央的政策目标上来。同时，五年规划制定后会在全社会广泛宣讲、动员组织学习，这本身就是信息传递机制。

再次是规划衔接机制。地方五年规划需要和国家五年规划相衔接。例如，“十二五”期间中国推动快速发展向科学发展转型，中央主动降低了经济增长目标，但不少地方政府仍追求高增长。2011年1月，国家发改委特别要求地方降低GDP指标。最后，大部分提出过高GDP增长指标的省份调低了指标。

         目标实施：                                         

责任与激励，对机关和企业都奏效

目标实施主要依靠调整利益来推动目标实现，主要有以下几方面：

目标责任制。五年规划实施是目标责任制运作的典型。我国在“十一五”规划中引入了约束性指标与预期性指标。即五年规划制定后再制定工作分工，条条块块上按照部门、层级进行分解，时间上逐年分解。分解后进行跟踪与督促，建立约束性指标考核制度，将其纳入各地区、部门经济社会发展综合评价和绩效考核，将若干重点指标纳入各地区领导干部的政绩考核。“十三五”规划专门出台文件，明确要求“地方各级政府要将《纲要》章节指标纳入工作分工、监测评估、督查考核范围”。

目标责任制还能影响到企业。如“十一五”规划提出节能目标，后来开展了“千家企业节能行动”，入选的千家企业占全国能源消费总数的33%。仅这项行动，预计就能实现节能1亿吨左右标准煤。此外，地方政府也都向本区域重点耗能企业下达了节能考核指标。

综合激励机制。规划实施激励机制，是政治、法律、行政、经济手段综合运用的结果。对企业主要是经济激励。从投入要素来看，不符合国家的目标导向，就无法获得国家的土地审批，同时也很难获得银行贷款，或其他方式的融资。同时，是否符合国家目标还会影响企业的收支平衡表，包括税收优惠、财政补贴、价格政策等。

项目制。社会主义集中力量办大事的重要体现，就是人财物等资源集中向规划确定的重点项目和工程配置。每年有大量中央专项资金以“项目制”分配给地方，除了财政“专项转移支付”外，还有通过中央部委向地方转移的资金，而地方政府也逐级采取项目制方式分配资金。此外，土地等要素也和项目挂钩，项目也是整合社会资源的平台。

例如，“十三五”规划确定了165项重大工程项目，既包括工程建设类的硬工程，也包括环境类的软工程项目，这些项目确定后，除确定责任分工、建立任务清单、建立实施台账、进行在线监测外，还成为整合政府、企业、社会多元资源的平台。政府通过创新投融资机制，引导社会资本与社会力量参与。

         目标调适：                                        

国家层面上的“干中学”

目标治理为自发适应性保留了充分空間。五年规划不介入微观经济活动，不干预市场主体自由选择，规划与市场主体的关系类似于物理学上的顺磁性概念：规划如同外部的磁场，而市场中的企业就如同磁铁中的无数小磁针;这些小磁针会指向四面八方，只不过在统计概率上更多地指向外部磁场的方向，外部磁场越强，概率就越高。

强大的实施能力本身构成了体制适应性关键的一环。如果缺乏执行力，再多的意见表达也只会沦于空谈。例如，美国每隔一段时间都会出现校园等公共场所枪击案，都引起全社会广泛讨论，但是热点一过，又一切如旧，什么改变也没发生。

目标调适更深层次的逻辑在于，只有尝试去改变世界，才能更好地认知世界。在国家层面也存在“干中学”，通过实践来学习是理解中国模式的关键。而规划，就是一种宏观层面的通过实践进行学习的机制。

因而，以规划的制定、落实等为代表的中国目标治理，是一种双向调适机制，通过规划实施实现认知对现实的调适，同时根据实施结果的反馈，修正认知与目标，实现现实对于认知的调适。基于“目标—实施—新目标—再实施”持续的政策循环，方能缩小认知与现实的差距。

以五年为周期的规划编制与实施的循环，也是政策学习的循环。制定五年计划（规划）时都会回顾前一个五年计划（规划）的实现情况，总结经验教训，并分析国内外形势变化，重新思考未来五年的发展方向与思路，进行战略设计。我国于“十五”计划首次引入中期评估，一方面调整目标实施的偏差;另一方面如果出现了重大的偏离，可以根据评估情况调整规划。“十三五”规划则引入年度监测，动态掌握规划实施情况。

五年规划的调适性也表现在目标的延续性与创新性结合上。从“六五”以来的五年规划指标演变情况可以看出，五年规划发展目标具有明显的延续性，平均有43%的指标来源于上一个五年计划（规划）。同时，五年规划的指标平均有62%的指标为更新指标，其中52%为新增指标，这表现出创新性。

当然，目标治理并非所有领域都适用，且需与其他治理方式配合。其之所以能有效运行，首先是中国共产党长期执政与实事求是的传统，使得我们能规划长远目标，并根据实施情况对目标进行自觉调适，避免了竞争性选举体制的“短期行为的专制”问题。（作者为清华大学国情研究院副院长）