改革开放40年职业教育校企合作的制度变迁

万卫 张帆

摘要：改革开放40年，我国职业教育校企合作制度经历了重建期、法制化时期、专门化时期等三个阶段，基本特征是：从中央政府为主向地方政府为主、从单一政府主体向多元主体转移;以强制性制度变迁为主、诱致性制度变迁为辅;内外部因素共同推动。为了推动职业教育校企合作走向深入，制度变迁的基本方向应该是：发挥政府主导作用，发挥行业指导作用，增强企业主体动力，努力打造命运共同体。

关键词：职业教育;校企合作;制度变迁

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2019）09-0005-06

职业教育具有跨界性，这就决定了校企合作是其重要的办学模式。改革开放40年，校企合作的形式与内容日趋丰富，提高了职业教育的办学质量，增强了职业教育的吸引力。然而，校企合作的水平始终不高，已经成为阻碍职业教育发展的重要原因。究其根源，校企合作的制度还不健全。回望历史，校企合作的制度建设始终伴随着职业教育发展。那么，我国职业教育校企合作制度如何走到今天，它将走向哪里，我们将对此展开讨论。

一、理论基础与分析框架

制度变迁是指新制度代替旧制度的过程。总的来看，人们主要讨论了制度变迁的主体、形式和动力等。首先，制度变迁的主体。道格拉斯·C·诺斯认为，制度变迁的主体是社会行动团体，主要有政治家和企业家[1]。曼瑟·奥尔森提出，制度变迁的主体是具有明确目标的利益集团。应该说，利益集团是社会行动团体的具体化。其次，制度变迁的形式。林毅夫提出，根据制度变迁主体的不同，可将其分为强制性和诱致性。强制性制度变迁是指政府命令、法律等力量的介入而导致制度变化;诱致性制度变迁是指个人或组织倡导、组织和颁布等行为而导致的制度变化。再次，制度变迁的动力。道格拉斯·C·诺斯认为，稀缺性、竞争、认知、选择等是推动制度变迁的重要力量。曼瑟·奥尔森提出，利益集团的博弈决定了制度能否变迁。在本文中，笔者将运用制度变迁的主体、形式、动力等概念工具，分析我国职业教育校企合作制度的演变过程。

二、职业教育校企合作的制度变迁过程

改革开放40年，职业教育校企合作制度经历了怎样的发展过程，根据制度的正式化程度，可将其分为重建期、法制化时期、专门化时期三个阶段。

（一）重建期（1979—1995年）

1979年，教育部发出《征求对〈全日制中等专业学校工作条例〉意见的通知》，标志着职业教育校企合作制度进入重建期。《通知》提出，中等专业学校“应该根据专业的需要和可能条件，举办工厂、农场或医院，也可以同校外的厂矿企业、农场、农村人民公社、医院等建立固定的联系”。可见，政府开始着手恢复半工半读为主要形式的职业教育校企合作制度。其后，我国相继发布《关于转发全国劳动就业会议文件的通知》（1980年）、《关于改革城市中等教育结构发展职业技术教育的意见》（1983年）和《技工学校工作条例》（1986年）等文件，继续完善半工半读的职业教育校企合作制度。

经过十多年的努力，我国基本完成了职业教育校企合作制度的重建任务。从政策的角度看，职业教育校企合作制度的主要特点有：第一，以恢复职业院校和企业的联系为政策目标。这一时期职业教育校企合作制度的目的是通过多种形式恢复职业院校和企业的联系。职业院校和企业的联系方式主要有两种，一是职业院校利用自身条件举办企业;二是职业院校和企业建立固定的联系。第二，以政府命令为政策工具。为了恢复职业院校和企业的联系，政府主要采用的是强制性工具。例如，1991年，国务院发布《关于大力发展职业技术教育的决定》中提出“企事业单位必须认真解决职业技术学校实验、实习设备和校内外实习基地，企业应积极接纳职业技术学校师生到厂实习。”可见，通过政府命令的方式，明确指出了企业在职业技术学校实习活动中应该承担的责任。第三，以实训基地建设为政策重点。重建期间，职业教育校企合作制度建设的重点是实训基地建设[2]。应该来说，政策实施之后取得了较好的效果。许多职业院校纷纷利用闲置的校舍举办企业，校办企业如雨后春笋般冒了出来。职业院校与企业建立了稳定的联系，在一定程度上提高了实习质量。

制度重建时期，职业教育校企合作的制度变迁呈现出以下特点：第一，制度变迁的主体是中央政府。这一时期，地方政府始终承担着职业教育校企合作的重要责任。例如，1980年，中共中央《关于转发全国劳动就业会议文件的通知》中提出“提倡省、市、自治区经济管理部门和企业向学校投资、出专业教员、提供实习场地。”尽管如此，中央政府始终是该阶段职业教育校企合作制度变迁的主体，其发文机构有中共中央、原国家教育委员会、原国家计划委员会等。第二，制度变迁的形式为强制性。这一时期，中央政府主要通过颁布指导性意见而使职业教育校企合作的制度发生变化。例如，1986年，原国家教育委员会、原国家计划委员会、国家经济委员会联合下发《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职业技术教育发展的意见》中提出“积极探索发展职业技术教育的新路子。可以进行厂校合作培训制度的试点。”第三，制度变迁的动力主要是经济体制的变革。改革开放以后，我国开始从计划经济体制向市场经济体制转型，资源配置的方式发生重大改变。随着经济体制转型，我国的职业教育办学体制也开始发生变化。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，提出“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。”在这样的条件下，社会力量纷纷参与职业教育办学，为校企合作营造了良好的外部条件。

（二）法制化时期（1996—2017年）

1996年，第八届人民代表大会审议通过《中华人民共和国职业教育法》，标志着职业教育校企合作进入法制化阶段。《职业教育法》第二十三条规定：“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者。”产教结合是校企合作的重要目的，校企合作是產教结合的重要实现形式。从这个意义上说，产教结合是校企合作的第一次升级。我国将产教结合写入《职业教育法》，意味着校企合作开始具有明确的法律基础。之后，我国相继发布《关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中的作用的意见》（2002年）、《中华人民共和国就业促进法》（2007年）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年） 》（2010年）、《关于深化产教融合的若干意见》（2017年）等文件，推动了职业教育校企合作的法制化进程。

三、职业教育校企合作的制度变迁特征

职业教育校企合作制度已经走过了40年。那么，它的演变规律是什么？笔者认为，职业教育校企合作的制度变迁具有如下特点。

（一）制度变迁的主体

职业教育校企合作制度的变迁，是政府、企业、行业、职业院校和个人等主体共同努力的结果。总的来看，我国职业教育校企合作的制度变迁呈现出从中央政府为主向地方政府为主、从单一政府主体向多元主体转移的特征。在制度重建期，中央政府始终是该阶段职业教育校企合作制度变迁的主体，其发文机构有中共中央、原国家教育委员会、原国家计划委员会等。法制化时期，制度变迁的主体以地方政府为主。地方性政府综合运用立法、政策指导、拨款、信息共享等手段，加快本地区职业教育校企合作的制度建设。专门化时期，政府、企业、行业、职业院校和个人分别承担着校企合作的责任，享有相应的权利。协调利益相关者的利益诉求与冲突逐渐成为制度建设需要处理的关键问题。

（二）制度变迁的形式

职业教育校企合作制度的变迁，既有强制性制度变迁，还有诱致性制度变迁。总的来看，我国职业教育校企合作制度呈现出以强制性制度变迁为主、诱致性制度变迁为辅的特征。在制度重建期，中央政府主要通过颁布指导性意见而引发职业教育校企合作的制度变化。在法制化时期，职业院校和企业行业不仅积极参与政府举办的校企对接活动，还共同颁布推动校企合作的措施。在专门化时期，随着校企合作的内容与形式的变化，需要中央政府积极发挥统筹、协调、指导的职能。在这样的条件下，中央政府适时颁布《职业学校校企合作促进办法》，校企合作开始进入全新的阶段。然而，随着《办法》的实施，逐渐暴露出一系列的问题。例如，《办法》没有配套实施细则，导致其难以真正落地。这就要求职业教育校企合作的参与主体积极行动以推动制度变革。

（三）制度變迁的动力

职业教育校企合作制度的变迁，是内外部因素共同作用的结果。总的来看，我国职业教育校企合作制度的变迁，外因是条件，内因是根据。从外部因素来看，经济体制的变革是主要方面。改革开放以后，我国开始从计划经济体制向市场经济体制转型。随着经济体制转型，我国的职业教育办学体制也开始发生变化。社会力量纷纷参与职业教育办学，为校企合作营造了良好的外部条件，推动校企合作的制度变革。从内部因素来看，建立现代职业教育体系是重要方面。现代职业教育体系的基本特点是规模合理、结构科学、制度完善、保障有力。应该来说，完善校企合作制度是建立现代职业教育体系的关键一环。究其原因，职业教育具有跨界性。如果没有企业的积极参与，职业教育的质量就难以保证，现代职业教育体系也难以真正建立。

四、职业教育校企合作的制度变迁方向

当前，我国职业教育校企合作制度存在着法律体系不够健全、缺乏合作双赢机制、监督评估机制不完善等问题[5]。那么，职业教育校企合作制度究竟向何处去？为了推动职业教育校企合作走向深入，其制度变迁的基本方向应该是：发挥政府主导作用，增强企业主体动力，努力打造命运共同体。

（一）发挥政府主导作用

政府发挥主导作用，是完善职业教育校企合作制度的基础。具体来说，可以从三个方面着手。首先，广泛宣传动员。在我国，职业教育校企合作存在着“校热企冷”的窘境。究其根源，主要是企业获得的收益比较低。较近的一项调查显示，企业参与校企合作的成本和收益构成呈现较大的差异性，但总体呈“低成本、低收益”状态[6]。因此，政府应该通过电视、报纸、杂志、微博等各种媒体，宣传企业参与职业教育校企合作可能获得的高收益。例如，在劳动力市场竞争日趋激烈的条件下，企业可以通过与职业院校合作育人减少对外部劳动市场的依赖。其次，加强组织领导。《办法》第十九条规定，“国家发展改革委、教育部会同人力资源社会保障部、工业和信息化部、财政部等部门建立工作协调机制。”部际工作协调机制的建立，能够更好地发挥政府对职业教育校企合作的指导功能。在这样的条件下，各级地方部门也应尽快建立相应的工作协调机制。再次，重视监督落实。随着《办法》的颁布，我国职业教育校企合作有了专门的法律依据。然而法律能否发挥作用，关键在于是否落到实处。因此，国务院教育督导委员会应该对省级政府落实《办法》的情况进行定期或不定期的督查。各级地方政府也应建立相应的督查机制，最大程度地发挥法律对职业教育校企合作的促进作用。

（二）发挥行业指导作用

发挥行业指导作用，是完善职业教育校企合作制度的基础。第一，明确行业在校企合作的角色定位。在校企合作中，行业应该承担好主持人、管理者、督查者等多重角色[7]。作为主持人，行业需要协调好职业院校和企业的利益冲突。作为管理者，行业需要重点衔接好学历证书与职业资格证书。作为督查者，行业需要确对接好职业院校的专业建设与企业的岗位需求。第二，健全行业参与校企合作的体制机制。国际经验表明，各国一般通过立法形式确定行业在校企合作中的地位、作用、参与形式、权责等[8]。我国应该修订《职业学校校企合作促进办法》，尽快出台《职业学校校企合作促进办法实施细则》，为行业更好发挥指导作用创造良好的制度环境。第三，加强行业自身能力建设。行业是职业教育校企合作的指导者，扮演着多重角色，使命十分重大。行业履行自身在职业教育校企合作中的责任，需要不断加强队伍和制度建设，在国家职业标准和国家职业资格证书体系建设方面发挥更大作用。

（三）增强企业主体动力

增强企业主体动力，是完善职业教育校企合作制度的关键。一方面，增加企业参与校企合作的收益。一项研究显示，企业参与职业教育校企合作而获得的收益，包括合作学生顶岗实习的短期收益、合作学校资源的使用收益、政府优惠政策的补给收益[7]。其中，企业获得的最大收益来自合作学生顶岗实习的短期收益。从资源使用的角度看，企业能够从合作学校获得更大的收益，但增长空间有限。因此，政府应落实《办法》的相关规定，大幅度地增加企业的其他收益。例如，《办法》第二十二条规定，“县级以上地方人民政府对校企合作成效显著的企业，可以按规定给予相应的优惠政策。”据此，政府不仅应该给予相关企业缴纳所得税方面的优惠，还应该在财政、金融、土地等方面给予综合激励。另一方面，降低企业参与校企合作的成本。企业参与职业教育校企合作而付出的成本，主要有企业寻找职业院校的信息搜寻和决策成本、企业支付给合作学生的直接或间接成本、企业支付给培训人员的直接或间接成本等[8]。经验表明，企业缺乏参与职业教育校企合作的兴趣，其根源是企业付出的成本大于或等于收益。因此，政府、职业院校、企业等多元主体应该本着合作共享的精神，努力降低企业参与职业教育校企合作而产生的各种成本。

（四）努力打造命运共同体

努力打造命运共同体，是完善职业教育校企合作制度的保障。所谓命运共同体，是指职业院校在追求自身利益过程中兼顾企业的合理关切，通过校企合作促进双方的共同发展。对此，我们可以从两个方面进行理解。首先，在校企合作过程中，双方有不同的利益诉求。职业院校参与校企合作，主要诉求是提高人才培养质量;企业参与校企合作，主要诉求则是获得经济收益。究其根源，职业院校是教育组织，而企业属于经济组织。因此，在校企合作过程中，双方必然存在着分歧。其次，通过校企合作，双方有着共同的追求。从组织的属性来看，双方有着不同的诉求。尽管如此，双方有着共同的目标，即实现教育链和产业链的融合。通过“两链融合”，帮助職业院校和企业实现自己的主要诉求。职业院校和企业打造命运共同体，既要共建，更要共享。一方面，双方可以通过制定专业教学标准、建设实习实训基地、培训“双师型”教师、探索发展混合所有制职业院校等方式，增强职业教育的吸引力。另一方面，双方可以依据《职业学校校企合作促进办法》《职业教育法》等法规的规定，签订合作办学协议，共享发展成果。

参考文献：

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[3]蔡文伯，王亚芹.改革开放40年职业教育校企合作的价值嬗变与制度重构[J].职业技术教育，2018（9）：14-18.

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[5]祁占勇，王君妍.职业教育校企合作的制度性困境及其法律建构[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2016（11）：136-143.

[6]冉云芳，石伟平.企业参与职业院校校企合作成本、收益构成及差异性分析——基于浙江和上海67家企业的调查[J].高等教育研究，2015（9）：56-66.

[7]刘晓，刘晓宁.行业协会在职业教育校企合作中的角色期望与行为调适[J].河北师范大学学报（教育科学版），2015（3）：51-54.

[8]王世斌，潘海生.行业组织参与职业教育校企合作的现状、经验及其启示[J].中国职业技术教育，2012（33）：40-43.

[9-10]冉云芳.企业参与职业教育办学的内部收益率分析及政策启示[J].教育研究，2017（4）：55-63.

（责任编辑：杨在良）