关于优化行政事业单位内部控制的建议

陈锦燕

摘 要 行政事業单位内部控制贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，加强行政事业单位内部控制有利于增强财政管理效果，保证财政运行效果。但是从目前我国行政事业单位的管理情况来看，单位的内部控制建设中依然存在诸多问题。本文从行政事业单位的整体层面和六大业务层面出发，阐述目前行政事业单位内部控制中普遍存在的问题，并在此基础上，针对现实存在的主要问题提出可以采取的具体对策建议。

关键词 行政事业单位 内部控制 企业管理

一、行政事业单位内部控制基本内容

行政事业单位内部控制是指行政事业单位为实现控制目标，通过建立制度、实施措施和执行程序，防范和管控经济活动的风险。行政事业单位内部控制包括整体层面内部控制和经济活动业务层面内部控制两方面，整体层面内部控制主要内容包括行政事业单位内部控制组织架构、控制机制的建设运行、管理制度的建立健全、关键岗位工作人员的管理、财务信息的编报及信息系统功能覆盖情况，业务层面内部控制的评价内容主要包括行政事业单位预算管理情况、收支管理情况、政府采购管理情况、资产管理情况、建设项目管理情况及合同管理情况等方面。加强行政事业单位的内部控制有利于合理保证行政事业单位经济活动合法合规、资产的安全和使用的有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高、增强公共服务的效率和效果。

二、行政事业单位内部控制实践中存在的主要问题

（一）单位整体层面内部控制的缺陷

1.内部管理制度建设有待完善。在制度建设方面，部分行政事业单位内部管理制度不健全，导致管理行为无章可循、无据可依。有的单位虽然制定了相关管理制度，但是制度建设存在漏洞，导致具体管理行为存在随意性。还有一些企业虽然根据国家相关法律法规和有关政策文件要求制定了整体层面的宏观管理办法，但是未结合实际工作制定业务细则，导致出现制度缺乏可操作性等问题，降低了管理效率。

2.对各部门岗位设置及职责缺乏顶层设计。部分行政事业单位未从整体层面有效确定各内设机构的职能分工、权力清单与职能边界，导致内部权力运行不够通畅;同时未有效明确各部门具体的岗位设置和岗位职责，未对不相容岗位与职责进行有效顶层设计，可能导致岗位设置不合理、岗位职责不明确，关键岗位缺失控制和监督，产生控制风险。

3.内部控制的信息化建设尚存不足。部分行政事业单位内部控制的信息化建设尚存不足，信息系统功能尚未全面覆盖主要经济业务的控制流程，例如在预算编制、合同管理、政府采购管理、基本建设项目管理等方面尚未建立信息化管理系统。内部控制的信息化建设不到位，将导致经济活动及其内部控制流程无法嵌入信息系统，也无法实现“表单信息化”的建设目标，可能出现人为的变通和操作。

（二）业务层面内部控制

1.预算业务控制的缺陷。首先，部分行政事业单位仅在《财务管理办法》等其他制度中对预算编制与决算作了框架性规定，尚未建立专门的预算管理制度，未通过制度明确预算编制、预算分解、预算执行、预算调整、预算绩效评价与监督管理的具体流程;其次，某些单位年初预算不精确，年中调剂额度较大，尤其是项目支出;最后，某些单位预算编制不够准确、科学，直接按照上年度数据申报经费支出预算，预算编制的基础缺少与之相对应的业务，或对个别项目支出的预算缺乏测算过程，导致年终决算与预算差异较大或项目资金沉淀。

2.收支业务控制的缺陷。部分行政事业单位在财务收支管理方面存在不相容职务未分离的情况，如财务收支管理稽核岗位和会计记账岗位由同一人兼任，收款岗位和开票岗位（包括开具各种收据）由同一人兼任等情况。有些单位的重大经费支出未设置定量标准，未落实重大事项审批权限。在实际业务中，部分支出取得的票据不规范，如未取得正规的发票以收据入账或入账的发票要素不齐全等。

3.政府采购业务控制的缺陷。一是在编制和上报年度政府采购预算时，由于下属各单位采购预算申报不完整，未按采购目录、采购内容、规格、型号、单价、数量等内容详细填报，导致财务部门向省财政厅上报二上预算时无法将政府采购预算准确细化;二是部分行政事业单位固定资产采购存在经办和验收为同一人的现象，不相容岗位未实现分离。

4.资产管理业务控制的缺陷。一是部分行政事业单位尚未制定货币资金管理制度，以规范货币资金的岗位分工及授权、现金和银行存款的管理、票据及有关印章的管理、监督检查等;二是未制定往来款管理制度，以规范资金往来结算票据的适用范围、往来款管理要求、监督检查等;三是未规范固定资产定期盘点的范围、盘点的流程、盘点差异（盘盈、盘亏）处理办法、资产毁损的责任划分及追究等;四是部分房产未取得产权证，产权不清晰。

5.建设项目业务控制的缺陷。一是部分单位未针对建设项目全流程管理出台内部管理制度，未规范建设项目业务管理组织体系、项目立项、工程设计与概预算、工程招标、工程施工、变更与资金结算、竣工验收与决算、资产与档案移交等进行;二是尚未建立与建设项目相关的议事决策机制，尚未制定归口管理部门，尚未设置建设项目岗位职责。

6.合同业务控制的缺陷。一是部分单位尚未设置合同归口管理部门，未对合同实施归口管理;尚未设置合同管理岗位，未明确合同的授权审批和签署权限;未明确合同订立的范围和条件，未建立外部专家评审制度;未监督合同履行情况，未建立合同纠纷处置机制，未对履行完毕合同进行管理;二是合同签订审核机制缺失，导致部分合同签订不规范，出现如合同抬头与落款公章不一致的情况或合同要素不齐全等现象;三是部分采购活动未签订合同。

三、优化行政事业单位内部控制建设的具体建议

（一）完善内部控制制度建设

行政事业单位一方面要对统一规范内部管理制度的起草、审批、执行、检查、修订、废止等各环节，促进制度建设的系统化、一体化、流程化、表单化，使单位的经济活动能够在制度的框架内开展，确保内部管理制度贯穿单位经济活动决策、执行和监督的全过程，实现对经济活动的全面控制。另一方面要定期根据国家、省、上级主管部门新的法律法规及政策文件规定和单位实际情况修订和完善内部管理制度，为制度的有效执行提供保障。

（二）明确岗位职责权限

行政事业单位应从单位整体层面，要科学合理地确定各部门的职能分工、权力清单，以及具体岗位、职责和任职资格、不相容岗位等，确保工作人员有与其工作岗位相适应的资质和能力，不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。同时，根据业务特点和实际情况识别经济活动的关键岗位，明确关键岗位职责权限、任职要求、人员分配，建立关键岗位责任制、关键岗位定期轮岗制度，使关键岗位轮岗制度化、规范化。

（三）加强内部控制信息化建设

内部控制信息系统建设要求，开展内部控制信息系统建设，确保信息化系统能覆盖重要经济业务活动，并落实内部控制制度所设置的控制措施，将关键控制点和控制要求固化到业务信息系统中，优化内部控制流程，充分发挥业务信息系统在内部控制执行中的作用，推进各项业务活动标准化、流程化、信息化，实现管理制度化、制度流程化、流程信息化、信息表单化的目标。

（四）完善预决算体系

一是建立科学的预算评价体系，不仅要评价项目的资金落实、资金使用及财务管理状况等，还要评价项目实施的经济效益和社会效益是否取得了预期的效果;二是建立完善的预算考核机制，决算结果实行通报制度，部门预算和决算实行公开制度;三是加强预算编制的前期调研工作，深入分析业务部门业务情况，重大预算项目需采取立项评审方式;四是明确决算审批权限，严格执行“三重一大”程序，逐级审批;五是加强预算审计工作，将审查报表与了解情况相结合，预算编制审计与专项审计相结合，预算执行审计与日常审计调查相结合，查处问題与分析研究问题相结合，及时处理预算审计中发现的问题。

（五）加强财务监督工作

在财务管理方面，行政事业单位首先应明确重大经费支出的定量标准，落实重大事项审批权限，防范审批权限不清、不明、不细而导致的责任不清等风险;其次应加强对财务支出票据的审核，并通知其他相关处室，要求相关单位开具统一标准的抬头，使财务管理更加规范化;最后应加强对直属企业财务收支管理的监督，对直属企业开展年度审计工作，加强对收支方面的财务稽核。

（六）加强采购预算

行政事业单位应进一步加强采购预算与计划管理，规范政府采购预算编制，增强采购预算管理的严肃性和有效性;进一步加强采购活动管理，规范政府采购活动。在此基础上，推进采购管理信息化系统建设，提高政府采购效率，促进廉政勤政建设。另外按照政府采购“管采分离”的原则，结合单位实际进一步完善管理体制，明确管采双方定位，厘清职责，分清角色，加强采购经费支出管理、提高资金使用效益。

（七）完善资产管理制度化建设

行政事业单位应制定专门的货币资金管理制度，规范货币资金的岗位分工及授权、现金和银行存款的管理、票据及有关印章的管理、监督检查等，保证货币资金的安全;制定往来款管理制度，规范资金往来结算票据的适用范围、往来款管理要求、监督检查等;规定固定资产定期盘点的范围、盘点的流程、盘点差异（盘盈、盘亏）处理办法、资产毁损失效的责任划分及追究等。

（八）完善建设项目业务管理组织体系

行政事业单位一方面应建设专门项目管理制度，提高建设项目投资效益，实现建设项目管理科学化，保证建设资金的合理、有效使用，提高投资效益;另一方面，应建立建设项目议事决策机制，指定归口管理部门，明确岗位权限职责。

（九）明确合同签订的流程化管理

行政事业单位一是应就合同管理指定归口管理部门，合理设置合同业务岗位，明确岗位职责和授权;二是明确合同签订流程，包括合同起草、审核、签订控制机制;三是加强合同执行控制，建立合同履行监督审查机制，并通过费用结算强化合同履行效果;四是应加强合同后续管理，建立合同台账，逐笔登记签订的合同，合同履行完毕后，归口管理部门及时将合同整理归档。

（作者单位为上会会计师事务所<特殊普通合伙>浙江分所）

参考文献

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[2] 齐怡.新形势下强化行政事业单位内部控制管理的有效策略分析[J].行政事业资产与财务，2016（24）：44+43.

[3] 陈丽萍.基层行政事业单位内部控制存在的问题与对策[J].中小企业管理与科技，2017（03）：141-142.