从内控角度完善科研事业单位科研项目预算管理

许海苗 罗斌 黄亮

摘要：随着公共财政体制改革不断深入，财政科研资金的使用与管理已成为社会各界关注的重点，科研项目资金往来较大，管控风险点较多。科研事业单位内部控制体系与科研项目预算管理密切相关，内控是基石，预算控制是内部控制的重要组成部分。该文拟从内部控制角度，探讨如何完善科研事业单位科研项目预算管理。

关键词：内部控制;科研项目;预算管理;绩效评价;科研事业单位

近年财政对科学技术的投入快速增长，对科研项目资金的管理不断改进，为我国科技发展提供了有力支撑。但也存在个别单位项目管理不够科学、绩效评价不够透明、预算资金使用效益亟待提高等问题。2012年财政部印发了实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知（财会[2012]21号），该规范于2014年1月1日起实施。《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11号）第六条指出：加强科研项目和资金监管项目承担单位要建立健全科研和财务管理等相结合的内部控制制度，规范项目资金管理。财政部科技部关于印发《国家重点研发计划资金管理办法》的通知（财科教[2016]113号）第五十一条指出：承担单位应当完善内部控制和监督制约机制，保证项目（课题）资金安全。

科研项目资金往来较大，管控风险点较多。科研事业单位应根据实际管理需求，建立“以预算管理为主线、以资金管控为核心”的内部控制体系，实现内部控制体系的系统化与常态化，对项目管理实现“预算管控、前置审批、标准约束、流程控制、绩效评价”，完善预算管理内控体系，有效规避法律风险和腐败风险，实现项目资金管理规范透明。

一、科研事业单位内控建设的现状问题及改进措施

2016年6月，財政部印发《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会[2016]11号），各单位通过对内部控制基础情况进行“摸底”评价，发现不足之处及薄弱环节，通过“以评促建”有针对性地建立健全内控，内部控制体系建设初具成效，但仍存在以下问题：

（一）内控建设制度不完善

个别科研事业单位对内控建设不重视，内控目标不明确，内控制度不完善。个别单位重科研、轻管理，风险意识薄弱;个别单位放大内控功能，企图涵盖从财务到单位各项业务管理活动，貌似无所不能，却都不够深入;个别单位为应付上级检查，将现有制度简单汇总，导致内控制度不全面缺乏协调性。

就行政事业单位而言，完善财务管理制度，优化财务管理流程，加强内部管理控制，是防范法律责任风险的根本途径。[1]单位领导作为内控建设的第一责任人，应高度重视内控工作，加强宣传培训，提高风险意识，营造良好的内部环境，采取有效措施，实现内控目标。科研事业单位内控应以防止腐败舞弊，服务科研活动、提高资金使用效率、创造社会效益为目标。要全面梳理业务流程、分析各项业务风险点，整合内部控制手册，做到内部控制体系建设标准化。完善的内部控制制度应包括合理的组织架构、单位层面内部控制、业务层面内部控制以及自我评价与监督。科研事业单位主要业务层面内部控制包括预算业务、收支业务、政府采购业务、资产业务、科技项目、基建项目、合同管理等。

（二）内控实施执行力不足

个别单位执行内控制度动力不足，或者偏重制度建设，落地实施方面做得不够，内控成为“空中楼阁”。内控目标与措施不协调，脱离业务实际，缺乏有效沟通机制，缺少高效的信息化手段，制度是一套，执行是另一套，达不到预期效果，往往浪费了人力物力，业务部门无所适从怨声载道，牵头部门吃力不讨好。

单位一把手应有风险防控意识，提高主动性和责任感，合理制定关键岗位职责，进行必要的权力制衡，防范舞弊预防腐败化解重大风险;建立各部门协调联络机制，以信息化为抓手，将业务和财务信息在平台上流转和共享，将关键岗位职责嵌入系统使权力约束自动化，以预算管理为主线使运行过程透明化，及时发现不符合规定的审批或偏差自动预警，提高防范化解风险的效率。即制度反腐应该突出内部控制建设的作用[2]。

（三）内控评价透明度不高

财政部要求自2017年起行政事业单位每年要向上级主管部门报送内部控制报告。内控本应是全单位各部门的事，实际操作中，因管理层认识不到位，执行层能力不足，该报告往往由财务部门“闭门造车”，为报告而报告，报告质量缺乏监督，自我评价依据不客观，评价结果无反馈，存在问题无法改进。

单位要建立内部控制评价监督小组，或聘请事务所出具专业评价报告，并将评价结果及时反馈到各部门，业务部门因此改进业务流程，人事部门将内控考评结果与业绩考核职务晋升挂钩;要加大监督和问责力度，做好内控信息披露工作。从而规范行政事业单位内部控制报告的编制、报送、使用及报告信息质量的监督检查等工作，促进行政事业单位内部控制信息公开，提高行政事业单位内部控制报告质量[3]。

二、完善科研事业单位科研项目预算管理

科研事业单位应通过完善内部控制体系建设来完善科研项目预算管理。科研项目预算管理分为编制批复、执行分析、调整决算、绩效评价等四个阶段，预算管理控制可以从这四方面加以评价，单位应当建立健全预算内部控制管理制度。

（一）科研项目预算编制阶段内部控制

个别科研课题仅凭个人经验，“拍脑袋”申报预算，缺乏与财务人员沟通，导致预算编制不合理，难以执行。例如财政项目经费支出要求公对公付款，需要通过支票转账或公务卡支出，而有的国际会议注册费要求必须通过Visa卡付款，公务卡无法实现这一功能，导致有的财政项目国际合作交流费无法支出，最后只好退回财政，课题申报人申报财政项目时应多与财务人员沟通，应尽量避免类似情况发生。

预算编制过程中各部门要进行充分的沟通协调，使预算与资产配置相符、与实际工作相对应，项目申报人首先根据科研目标细化支出计划，财务人员根据财务制度规定对其进行修正，最后由科研管理部门根据科研项目管理规定进行审核，提高预算编制的科学性、合理性。通过内控体系建设将这个联合协调的流程标准化，做到预算编制程序规范、方法科学、数据准确。

（二）科研项目预算执行阶段内部控制

部分科研人员在项目经费执行过程中存在违规支出的问题，例如超标准报销住宿费，不符合《北京市党政机关差旅费管理办法》（京财党政群[2014]176号）;会议没有在政府采购定点召开，不符合《北京市市级党政机关事业单位会议费管理办法》（京财预[2017]1号）;参加带旅游性质的培训，不符合《北京市市级党政机关事业单位培训费管理办法》（京财预[2017]1389号）;出国机票未进行政采，不符合《转发财政部外交部关于印发<因公临时出国经费管理办法>》（京财党政群[2014]127号）等。存在流程不规范没有真正实现不相容岗位相分离的问题，例如科研人员自己根据实验需要随时采购耗材，直接在实验室使用，又因科研单位辅助人员不足，没有专门的库管人员进行材料出入库管理，材料入库验收和出库登记环节的缺失给应采未采、假合同、套取资金预留操作空间。另外还存在无预算支出或超预算支出等问题。在财务管理信息平台方面，由于缺乏公共财政一体化系统，无法实现包括预算编制、项目管理、指标下达、用款计划、国库集中支付、会计凭证自动生成、各种报表出具、预算执行分析以及决算等相互控制、环环相扣的工作闭环，造成预决算管理关系不顺畅[4]。

科研事业单位收到拨款时，应及时确认收入、统一管理，按项目核算、专款专用，避免私设小金库、严禁截留科研经费。遵循财政收支两条线管理，重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定。严格按照经费管理制度支出，在关键岗位职責权限内审批，根据内部控制业务流程，做好项目支出管理，涉及到收支业务、政府采购业务、资产业务、科技项目、基建项目、合同管理等要符合内部控制制度的要求。利用信息化技术建立内控信息体系，将流程固化标准化，对关键审批节点进行控制。以科研项目支出报销为例：信息系统明确告知报销规定和所需单据，避免科研人员因缺乏财务知识造成无意违规，在系统中嵌入审批规则，避免超标准、超预算、票据不合规等，每笔支出在系统中都很透明，自动生成相关数据，提高监管效率，确保责任落实。

（三）科研项目预算调整阶段内部控制

预算编制和执行过程控制缺失，必然造成预算与实际支出产生巨大差距，导致项目决算前突击调账。科研项目立项后应将任务书报送财务部门，财务部门在预算额度以内审核日常报销，科研人员按科研进度合理支出并根据实际需要及时提出调整预算申请。尊重预算的刚性和预算调整的严肃性，预算一经批复非经规定程序不得随意调整。

项目调整内容不同，审批控制程序也有所不同，分为预算单位内部审批和上级单位外部审批。根据《北京市科技计划项目（课题）经费管理办法》（京财科文[2016]2861号附件）项目总预算调整应报市财政局批准。项目总预算不变的情况下，直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、其他支出预算如需调整，可由项目负责人自主安排，由承担单位核准，年底和结题验收时备案;差旅费、会议费、国际合作与交流费三项之间可调剂使用，但不得超过三项支出预算总额，可调减用于其他方面的支出;设备费、劳务费、咨询费预算原则上一般不予调增，可调减用于其他方面的支出;间接费用预算不得调整。

（四）科研项目预算评价阶段内部控制

个别单位绩效评价形式化走过场，评价结果不公开不透明，考核结果与绩效没挂钩。科研事业单位应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制[5]。

完善审计机制，项目结题后由独立审计部门进行内部审计，或委托第三方机构进行专项审计，审计重点是科研项目支出合法合规性，分析目标与执行差异，修正和补充错误，公开审计结果接受内部、外部监督。改进绩效评价，内部监督审计部门开展内部评价，对项目任务完成情况，预算执行情况，社会效益等精细考核，并将考核结果与绩效激励结合，实现“花钱必问效、无效必问责”，形成完善的预算评价与考核体系。建立既符合预算绩效管理要求、又适应科技创新规律的绩效考评机制，推行面向目标和结果的问效机制[6]。

三、结语

科研事业单位内部控制体系与科研项目预算管理密切相关，内控是基石，科研事业单位应通过建立健全内部控制体系来完善科研项目预算管理，切实发挥内控“严管理、控风险、治未病、保平安”的作用;预算管理贯穿单位管理活动的全过程，预算控制是内部控制的重要组成部分，好的预算管理能“反哺”内控建设，使其更好地管控风险、防范舞弊、提高自资金使用效率、保障资产安全。

参考文献：

[1]查道林.行政事业单位应规避财务管理的法律风险[N].中国会计报，2017-02-10 （006）.

[2]张庆龙.反腐败的内部控制逻辑[J].财务与会计，2017 （24）：62-63.

[3]财政部.《关于印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》的通知》（财会[2017]1号）[S].2017-1-25.

[4]王德.以建设现代政府为目标大力推进机关事务治理方式改革[J].行政管理改革，2017 （04）：33-38.

[5]财政部.《关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知》（财会[2012]21号）[S].2012-11-29.

[6]北京市财政局 北京市科学技术委员会.《关于印发《北京市科技计划项目（课题）经费管理办法》的通知》（京财科文[2016]2861号）[S].2016-12-21.