北京市城市地下综合管廊投资回报机制研究

孙佳伟 北京城市副中心投资建设集团有限公司 北京 100028

一、目前基本情况

随着北京城市现代化发展的逐步推进，出现了越来越多的“大城市病”，如人口压力大、资源环境承载能力超限、空气污染、交通拥堵、房价居高不下、城市基础设施和公共服务已无法满足城市发展需求等等。尤其是在城市地下管线建设管理上，表现出超负荷运转、承载量不满足需求，管理水平不高、维修保养成本高、社会影响大等一些列问题。城市发展过程中暴露出一到汛期就发生城市内涝、管线泄漏、路面塌陷等事件，严重影响了广大人民群众生命财产安全和城市运行质询。城市地下管线，如供水、排水、燃气、电力、热力、通讯、广播电视、工业管线等，被人们认为是保障城市良好运行的“生命线”，是重要的城市基础设施，如何保护好这道“生命线”，成为了摆在人们面前的一个重大课题。

为解决此问题，国外发达国家普遍采用的做法就是修建城市地下综合管廊。地下综合管廊是城市地下空间统筹利用规划的重要方面，将各种煤水电气热等市政管线收容到综合管廊内，形成高水平的城市市政管线运行维护保障体系，既可以解决地下管线事故频发、安全隐患突出、应急防灾能力薄弱等城市顽疾，又可以通过基础设施投资建设来起到促进经济发展、化解产能过剩、增加就业、提高城市综合承载能力的作用。

据统计，截至2018年12月北京市已投入运营综合管廊9条，总长度约21公里，包括东长安街、海淀中关村西区、昌平未来科学城、通州运河商务区、密云古北水镇等综合管廊。

2016年至今，北京市结合城市新区、重点功能园区、城市道路和轨道交通建设，开工建设综合管廊十多条，总长度约110公里，投资估算约250亿元。截至2018年12月，石景山保险产业园、城市副中心行政办公区、北京新机场内部等综合管廊项目已经建成，在建项目已累计形成廊体约30公里。

二、发展目标及投资效益分析

依据《北京城市总体规划（2016-2035年）》要求“科学构建综合管廊体系，按照先规划、后建设的原则，科学布局综合管廊，中心城区规划形成一轴、两环、多点、多片区的布局，中心城以外地区以重点功能区为先导规划建设综合管廊。到2020年建成综合管廊长度150-200公里，到2035年达到450公里左右。”市规划国土委进一步深化《北京市综合管廊布局规划》，建立本市综合管廊项目储备库，开展在建综合管廊项目的体检评估工作，依据《城市综合管廊工程技术规范》（GB50838-2015）等国家相关技术标准，制定《城市综合管廊工程技术规范》等地方标准，逐步完善本市综合管廊规划管理技术体系。

按照综合管廊设计使用寿命100年，从经济合理性和社会效益角度对北京市在建综合管廊全生命周期投资费用进行分析。从经济合理性角度：一是从工程投资构成分析，主要由主体结构、土护降工程、设备工程、前期相关费用等四部分构成，权重比例基本为4：3：2：1。二是从施工工法分析，明挖工法约为0.3～0.6亿/单舱公里，暗挖工法约为0.6～1亿/单舱公里。经过分析得出，综合管廊与城市道路、轨道交通和功能园区同步建设，共用土护降工程和前期相关费用，可有效降低建设投资成本。

从社会效益角度分析，与传统地下管线直埋敷设相比，城市地下综合管廊的优点为：一是消除施工外力破坏地下管线风险，及时发现和处置地下管线隐患，提升城市防灾抗灾能力；二是集约利用土地和地下空间资源，提升城市综合承载能力；三是减少反复开挖路面、架空线网密集等问题，美化城市景观，提升城市品质。

如：世园会综合管廊为世园会提供市政保障，有效提升园区品质和基础设施承载能力；城市副中心行政办公区综合管廊有效利用城市道路地下空间，节约城市用地，减少路面井盖设施；新机场高速公路综合管廊收纳电力架空高压线入地，释放土地资源约150公顷；冬奥会综合管廊保障赛区造雪用水、电力等供应，同时最大程度降低对自然保护区生态环境的影响。

=========================================

三、综合管廊投融资机制

1、园区性市政综合管廊

北京市已建成使用的通州运河商务区综合管廊、海淀中关村西区综合管廊、昌平未来科技城综合管廊、石景山保险产业园综合管廊等，项目建设成本纳入了园区土地一级开发成本，运维费由园区管委会或项目所在区财政对管廊运营单位予以补贴。

2、大市政综合管廊

自2016年开始，北京市在建综合管廊项目建设资金来源主要是市政府固定资产投资给予项目工程建设约30%~50%的资金补助，其余资金通过项目投资主体进行融资保障工程按计划实施。

四、综合管廊收费工作进展情况

按照国务院和市政府加强城市地下综合管廊建设管理的文件要求，需建立健全本市地下综合管廊有偿使用制度，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费，包括入廊费和日常维护费，其中入廊费主要用于弥补管廊建设成本，日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理费用支出。

目前，在建即将投入使用的综合管廊建设运营单位与入廊管线单位开展了入廊费用测算和签订入廊协议沟通工作。由于集约入廊的建设模式打破了入廊管线传统敷设方式下原有投资渠道、补贴机制和内部财务处理方式，入廊费和运维费测算难以形成多方认可的公允标准，同时较高的入廊费也给入廊管线单位带来较大的当期资金压力，因此有偿使用收费及入廊协议签订工作没有实质性进展。

五、综合管廊收费建议方案

为推进本市综合管廊有序可持续发展，借鉴国内外综合管廊有偿使用经验，提出北京市城市综合管廊有偿使用机制如下：

（一）实行“一廊一费”

本市综合管廊项目建设区域、规模、工法、入廊管线种类等差别较大，有偿使用费采取“一廊一费”进行测算，由政府部门委托第三方机构进行测算。

（二）入廊费缴纳方案

按照现有北京市综合管廊“谁融资、谁建设、谁运营”的管理现状，由平台公司承担政府授权范围内管廊项目的融资、建设和后期运营管理。

合理界定入廊管线投资单位和政府的分担责任，入廊费按照市政府固定资产投资补助之外的建设成本作为测算基数，初期分摊基数以市发改资金评审报告为准，最终按决算及审计报告进行后期调整。

方案一：综合管廊资产由政府和入廊管线单位共有。入廊管线投资主体单位按照空间占比分摊建设资金作为入廊费，可按照出资比例计入其固定资产投资科目，或纳入其企业产品运营价格成本，按其现有价格补助或财政补贴渠道解决。首笔入廊费可按照同等设施首次敷设成本缴纳，其余入廊费由财政先行垫付，待企业产品价格调整到位后，由入廊管线单位归还。上述政策与现行固定资产投资补助和财政补贴政策不符合的，应由职能部门做出相应调整。

方案二：综合管廊资产归政府所有。入廊管线投资主体单位以租赁方式使用廊体空间，租赁费以当期敷设地下管线同等设施建设成本的自筹部分计算，可一次性或者按年分期缴纳（含利息），其余资金由财政补贴解决。

市发改委可在30%~50%固定资产投资补助基础上对平台公司加大补助比例，缓解后期财政补贴压力。市财政可对有偿使用缺口部分进行一次性补贴，也可由市财力按约定周期对平台公司进行还本付息，实行分期补贴机制，通过“削峰填谷”缓解当期财政压力。

方案三：对需财政补贴的缺口部分实行平台企业内部资金大平衡政策，依法依规为管廊建设运营平台企业配置土地、物业等可经营性资源，或特许经营类政策落实，实行“肥瘦搭配”资金大平衡。

（注：当前地下管线敷设投资补助政策，供水主干管线由市固定资产投资补助50%、管线单位自筹50%，热力管线由市固定资产投资补助30-50%、其余管线单位自筹，再生水管线由政府投资，电力管线输电工程为管线单位自筹，配电工程为报装投资主体投资，根据报装投资主体不同可分为自筹和政府投资不同情况，燃气、通信管线由管线单位自筹。）

（三）日常维护费缴纳方案

日常维护费包括综合管廊本体及附属设施运行、维护、更新改造等成本及综合管廊运营单位管理支出。由于综合管廊本体及主要附属设施更新改造数额较大，建议参照轨道交通运营管理处理方式，即不计提折旧，更新改造费用由财政安排专项资金予以解决。其他日常维护费用由入廊管线运维主体单位分摊，按年度缴纳。综合管廊运营初期不能通过收费弥补运营成本的，政府给予必要的财政补贴。

此外，对于各类园区建设红线内和特定用户的综合管廊（小市政管廊），综合管廊建设运营费用由园区开发建设主体或产权单位负责筹措。

六、综合管廊其他投融资汇款方式的建议

1、发型城市地下综合管廊建设专项债券

发行专项债券由于按照综合管廊建成后取得的收入作为债券兑付的保障，可以从债券市场上公开募集资金支持，有利于减少政府的财政负担。

2、对城市地下综合管廊项目实行资产证券化

近些年兴起的资产证券化对综合管廊建设有很大的借鉴意义，资产证券化的突出优势就是有破产隔离机制，发起人可以真正将证券化资产与发起人整体信用风险隔离开来。

由于破产的发起人及其债权人不能对证券化资产行使追索权，证券投资者不必担心发起人的整体信用风险，而是可以集中关注基础资产本身的质量和风险。资产证券化的优点就是使大量存量资产得以盘活，提高了资产的周转效率。

除了以上分析研究外，探索建立本市综合管廊技术和经济指标评价体系，综合考虑全生命周期规划实施条件、经济和社会效益等各方面因素，对综合管廊储备项目进行综合评估，实现动态调整，管控建设规模和投资成本，促进地下综合管廊高效集约建设运营，也是综合管廊行业健康发展的重要保障。