容错机制：内涵、结构与功能

张文 中国石油大学（华东） 山东青岛 266580

习近平总书记说，“改革是一个国家、一个民族的生存发展之道。”[1]但是，改革不可能一帆风顺，改革的复杂性和艰难性使党员干部产生了“不敢为”的消极心理。尤其在新常态下，面对全面从严治党的严格要求，党员干部“不求无功，但求无过”的消极心理不断增强，改革的动力严重不足。2016年《政府工作报告》中提出：“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”这为党员干部大胆改革、敢于创新的无意过失而免责或减责提供了一颗“定心丸”。激励党员干部的改革积极性，推进改革创新进程，亟待处理好改革与容错的问题，建立健全容错机制。

一、容错机制基本内涵

容错来源于计算机领域。容错指的是，“尽管发生一个或若干个故障，程序或系统仍能正确执行其功能的称谓。”[2]随着社会的发展，容错机制逐渐应用于管理学领域。容错机制，即党员干部在改革创新过程中未能实现预期目标或出现失误，但不违反党的纪律和法律法规，未谋取私利，无主观故意，且能及时采取补救措施，可免除相关责任或减轻责任的一种机制。需要注意的是，容错机制是针对全面深化改革和激励党员干部作为而提出的，有其容错的限定条件，必须明确这一问题，才能将容错机制落实到实处。

容错机制中“错”的界定。容错即指对错误的容忍，对犯错者的宽容，但并不所有的错误都适用于容错机制。容错机制中的“错”指的是在推进改革过程中因主观过失或不可抗力等因素造成的错误，是符合法律法规，符合中央部署，利于改革创新中出现的失误或错误。其本质是“为担当者担当、为干事者撑腰”，即政府替干部承担创新的风险。[3]但容错并不是党员干部违法乱纪的“保护伞”，它是在有限条件的约束下消除党员干部“不敢为”的消极心理，激发干事创业的热情，以提高权力运行的效率。

容错机制的适用范围和限度。容错不是无条件、无限制的，其范围严格限定在以推进改革为出发点，先行先试而出现的失误或错误。[4]需要明确的是，容错机制可容之错是行政过错，是努力工作中的错、积极探索中的错、努力做事中出现的错，是可以弥补和纠正之错，[5]但不包括以下这几种失误或错误，即违反道德底线、造成重大政治风险、违反法律法规、触犯党纪党章、背离人心和舆论。人民是国家的主人，任何容错都要考虑人民的意愿，都要重视社会舆论。即使是可容之错，一旦背离了人心和舆论，也可能变成不可容之错。

容错机制的认定和实施。认定和实施是容错机制落实的关键，必须清楚容错机制的认定主体和认定、实施程序。从各地的实践情况以及中共中央办公厅发布的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》来看，纪检监察机关和组织人事是负责容错的主要机关和部门。党员干部因工作失误或错误受到追责时，可以向纪检监察机关或组织部门提出免责申请。在两者的相互协调下，可以确保容错机制落实的准确性和权威性。

二、容错机制的内容结构

2016年习近平总书记提出了“三个区分开来”，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。[6]“三个区分开来”的提出，划清了容错与违纪违法的界限，也明确了容错内容的负面清单，还划分了容错机制的内容结构，让党员干部认识到干事创业与遵纪守法之间的辩证关系。

缺乏经验、先行先试出现的失误和错误。这个主要是明确改革者“无心”和“有心”的失误和错误。改革，顾名思义就是改变和革新，是一个不断探索实践的过程，是一个不断吸取经验的过程。一方面，由于主客观等条件限制，党员干部的能力和水平参差不齐，有些党员干部专业知识不全面，面对改革时缺乏正确的认识，缺乏经验；另一方面，在探索性改革的过程中，有些党员干部缺少历练，导致在实践的过程中出现失误。因而，面对这些错误或失误时，给予改革者宽容。如湖北省审计署就指出，缺乏经验所致失误不视为违法违纪。江苏省委在《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新担当作为的实施意见（试行）》也指了8项错误可以容忍，明确指出为推进体制机制创新中的积极探索、先行先试的错误给予容错。

上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误。这项容错的内容主要突出的就是上级有无明确限定是否禁止，即“有禁”和“无禁”。在全面深化改革的过程中，党员干部的探索精神与改革进程紧密相关。容许党员干部探索试验中的错误和失误，就是允许党员干部大胆尝试，破除束缚。它能鼓励广大党员干部探索新事物，打破思想的枷锁，而且，事物的发展是前进性和曲折性的统一，需要不断否定旧事物来认识新事物，这是事物发展的客观规律。这都是一种“无禁”情况下所犯的失误和错误。如浙江省上虞区纪委监察局副局长说，2015年上半年，一位高铁新城管委会干部在负责的一项工程中，采用了一种新型建筑材料，使造价发生了变更，经调查后，发现造价变更是项目所必须的，而相关干部被免于追责。这正说明了党员干部为了创新发展，也必须是在政策“无禁”的规定下才能容错。

推动发展的无意过失。这项内容要求党员干部保持“为公”改革的出发点。所谓为公，也就是行为人所做之事皆出于公心，不藏私心。是否出于公心，体现在出发点和行为上。推动社会发展，不为个人谋取利益是“为公”改革的出发点。在改革创新中，一切不以增进社会共同利益，一切不以公平分配社会共同利益的行为都不允许容错。严格按照规章程序办事，科学决策的行为要求。严格的规章程序使党员干部规矩办事，约束党员干部的工作行为，为科学决策提供保障。陕西省宝鸡市就做出了很好的示范。面对石鼓镇孙家庄村贫困户建档立卡工作出现失误一事，经调查后，相关部门认为该错误属工作中无意失误，不予责任追究。正因为该干部在脱贫攻坚中勇于担当，以“为公”改革作为出发点和行为动机，才被认定为是可容之错。

三、容错机制的功能定位

十九报告中提出：“建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”可知，容错机制的目的就是激励广大党员干部干事创业，以促进政府创新和推动全面深化改革。

激励党员干部干事创业的热情。干部队伍是国家治理的重要主体。在国家治理过程中，党员干部贯彻落实各项政策，解读各项政策，在改革创新中起着关键作用。党员干部不愿为、不敢为的消极改革心态，会阻碍改革进程，相反，党员干部积极、主动的心态，则可以加速改革进程。容错机制的建立可以打破党员干部的心理束缚，宽容党员干部的改革失误，激励党员干部的干事创业热情。容错机制可以免责改革创新者一定范围内的过错，全面看待党员干部的功过行为，也可以帮助党员干部吸取教训，完善自我，还可以改变他们因底气不足而不敢改革的心理，增强干事创业的主动性和积极性，从源头上解决党员干部不作为的困境。作为统帅的拿破仑，选择宽容士兵的错误，让他们在错误中吸取经验，提升自我，这使得他拥有一支极强战斗力和凝聚力军队，成为欧洲的一支劲旅。

促进政府创新。创新是引领发展的第一动力。良好的政府创新意味着对组织成员创新成果的肯定和奖励，对组织成员创新失误或错误的宽容和理解。创新就是改进或创造新思维、新想法、新事物，它受诸多因素影响，是一个随时会发生变化的过程，结果也有很大的不确定性，可能会产生相当大的错误率。构建容错机制有助于打破党员干部保守的创新思维，提升创新能力，建立创新的制度保障。一方面，容错机制宽容了党员干部改革的失误或错误，保护了党员干部的改革热情，也保护了政府部门的改革创新；另一方面，它冲破了传统的“为了不出事，宁愿不干事”思想的束缚，消除了党员干部不敢干事的恐惧心理，打破了传统的保守文化氛围，促使一潭死水活跃起来。

推动全面深化改革的进程。当下的社会氛围对党员干部的容忍度不高，尚未形成统一的容错共识，“仇官”舆论在社会中盛行，一旦出现失误或错误，社会舆论偏向惩处的一方。对大多数党员干部而言，“申请免责不一定就能免责”，他们可能依然要受到处置。容错机制作为一项针对全面社会改革和激励党员干部改革创新的政治制度，它以法律为依据，坚持科学的认定程序和实施程序，在一定程度上保护了为改革创新而努力的广大党员干部。而且，在舆论的引导下，社会公众的容错共识有所增加，正向舆论导向逐渐形成，容错的社会文化氛围愈来愈浓厚。全面深化改革涉及政治、经济、文化、社会等诸多领域，影响范围广泛。确定全面深化改革中党员干部的可容之错和不可容之错，可以免责组织和党员干部的无意过失，保护组织和党员干部的改革创新精神，树立法治权威，发挥监察监督作用，保证权力正常行使，助推体制机制改革，推动全面深化改革进程。