浅谈监察委员会的法律地位与监察权性质

冯元 山西财经大学 山西大同

《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）于2018年3月经第十三届全国人大一次会议审议通过。制定《监察法》是我国监察体制改革的重要一环,体现了重大改革于法有据的方针。此项改革的重大意义获得普遍认同。首先，从内容上看，它以遏制国家公职人员腐败和建立反腐败长效机制为宗旨,用迅捷果断的方式査处违纪违法的公职人员；其次,从改革涉及的方面看,改革力度之大、影响面之广，令人始料不及。改革不仅涉及宪法修改，还涉及国家机构顶层设计上的重要调整和完善，以及有关机关的职权调整和相关法律规定。

一、监察委员会的法律地位与监察权的性质

（一）监察委员会的法律地位

首先，对监察委员会地位的理解要从其在国家政权组织形式中的位置来分析。依照宪法,人民代表大会是国家权力机关，国家的行政机关、审判机关以及检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。按照《监察法》第8条、第9条和第53条规定，国家监察委员会由全国人民代表大会产生,负责全国监察工作。地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作，向本级人民代表大会常务委员会做专项工作报告，并接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。随着监察体制改革的推进，宪法中增设监察委员会，这就在原有的国家机构体系中增加了一个独立的、居于全国人大及其常委会之下而与“一府两院”相平行的国家机关，相应地，宪法上原有的国家权力配置及国家机关之间的相互关系被改变，我国人民代表大会制度的内容随之丰富。

其次，对于监察委员会的机构性质，人们观点不一。有人认为它是行政机关，因为它取代了原来的行政监察机关；有人认为它具有司法机关的属性，因为检察机关的反贪反渎等部门转隶之后，它拥有了职务犯罪侦查权；还有人认为，它是在立法权、行政权和司法权之外的“第四权”，它是三权之外的新型权力机关。在种种讨论中，较为普遍接受的是监察委员会因兼具行政权与司法权性质而成为一种综合性监督机关。《监察法》将监察委员会定位为行使国家监察职能的专责机关。和“专责机关”的法律定位相配合，监察委员会是反腐败的政治机关，这是我们全面理解监察委员会法律地位的另一个方面，监察委员会不同于行政机关和司法机关，它和纪委合署办公，内部人员虽有交叉，但监督对象、监督内容和办案流程有明显的分别，这样的设置既是传统的延续，也是时代创新。虽然行政机关和司法机关都可以归于广义上的政治机关，但监察委员会的政治性应该是狭义上的。行政机关是管理社会事务和执行法律的机关，司法机关是适用和实施法律的机关，监察委员会则是开展反腐败工作、实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖的机关，所以《监察法》中对监察工作规定了特别的原则。作为反腐败的机关，监察委员会“威高权重”，根据权责一致原则，监察委员会及其人员在履行监督、调查、处置等职责过程中,不仅需要较髙的专业素质，还要保持极强的政治意识和法律意识，在工作实践中既要坚持党的政策策略，也要遵循法律规定。这是《监察法》对国家监察工作的指导原则。

最后，监察委员会定位于执行监督的专责机关，监察权为反腐而整合设立，但在推进反腐的同时也要全面定位它的属性，即监察权的首要价值是反腐，但反腐不应是它存在的全部意义，将监察权定位于对公权力的监督,更为符合当代监察制度的发展趋势,更能深刻释放权力制衡中的权利保障要求，监察权的定位唯有与当代世界监察制度的发展趋势相吻合，方能形成互动之势，完成设立监察权 的治理策略。

（二）监察权的性质

对于该问题，主要有两种观点。一种认为，国家监察委员会的监察职权主要来源于行政监察权和检察机关调查职务犯罪的职权,它没有超出现行宪法“一府两院”框架下的行政权和监察权的外延，所以它的权力名称是新的,但权力类型却不是新创的。还有一种观点认为，监察职权是现代公共权力的“第四权”，即由独立于立法、司法和行政之外的其他独立部门来负责、承担立法权和司法权无法负荷或涵括的工作。

首先，虽然监察制度在中国历史悠久,最早甚至可以追溯至秦朝的监察御史制度，但是改革中的监察体制不同于古代的监察制度。改革中的监察体制具有新的特点,它在权力机关之下却相对独立，监察委员会由同级权力机关选举产生,对它负责,受其监督。同时，它独立开展业务，与行政权、司法权分立,确保真正落实监察职责。从这个特点看，它不能简单归属于当代任何一种监察体制。故而，如今的监察权是综合国情和历史传统基础上的有中国特色的监察制度。

其次，对于“第四权”到底指哪种权力说法不一。一般来说，“第四权”之外的三权应是指西方分权体制下的立法权、司法权和行政权，但对于三权之外的第四权却无共识，它可以指新闻监督权，也可以指监察权，在我国的监察体制改革中若将监察职权定位为“第四权”，不仅称谓上容易引起误解，在理论上也容易混淆我国的人民代表大会制度和西方三权分立制度的本质。

再次，当代中国的监察权不同于“五权宪法”中的监察权。“五权宪法”由孙中山先生提出，他主张监察权从议会中独立出来,与立法权、司法权、行政权平行,加上考试权形成五权分立体制。改革后的监察权是立法权之下的，与司法权、行政权并立的独立权力。它虽因整合不同部门权力而产生,但不是三个部门职能的简单叠加，而是一个独立的机构,因其专司国家监察之职而具有更强的超然性。两个原则是理解国家监察委员会法律地位的前提：其一，国家监察委员会在全国人大之下,接受国家权力机关的监督；其二,监察委员会在履职时应当与审判机关、检察机关、执法部门分工合作，相互配合，相互制约。这在《监察法》第4条中体现出来了。

最后，关于监察权的对象和范围问题。《监察法》第3条规定，各级监察委员会依照监察法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。这里强调了监察工作的原则和方针,即监察委员会监察对象主要是人,而不是机构，并且是针对所有行使公权力的公职人员和有关人员，只要出现职务违法和职务犯罪的可能性就都在监督和考察的范围之内。