江阴市构建新型社会救助体系的经验浅析

贾彦鹏　汪海

“弱有所扶”是党的十九大报告提出的民生发展主要目标之一。社会救助具有托底和救急作用，是实现“弱有所扶”的根本和基础，是谋民生之利、解民生之忧、增进民生福祉，确保群众安定生活和社会稳定的最后一道防线。但目前，我国的社会救助体系在扩大资金来源、规范资金管理、简化贫困认定等方面还存在不少问题，如何提高社会救助水平，建立更加精准、更加积极的社会救助制度成为我国社会救助体系未来改革的着力点。江阴市在整合救助资源、搭建融合平台、创新服务方式，构筑精准高效的社会救助体系等方面的经验和做法值得其他地区借鉴。

一、区域概况

江阴市是无锡市管辖的县级市，位于江苏省南部，北枕长江、南近太湖，地处经济繁盛的苏锡常“金三角”几何中心，是中国经济最发达、最有活力的地区之一。2018年，江阴市地区生产总值达到3806.18亿元，人均地区生产总值达23.05万元，人均可支配收入达到54281元，超过全国平均水平92.3%，是无锡市经济重要增长极。江阴市工业实力强劲，被誉为“中国制造业第一县”，2017、2018年连续两年获评中国工业百强县（市）第一名。

2018年，江阴市常住人口达165.18万人，户籍人口125.5万人，其中农村户籍占比近30%。尽管江阴市经济发达，绝大多数市民和农民已经摆脱贫困，过上较富裕的生活，但仍有近2万户贫困及边缘困难家庭收入较低，特别是一些孤寡老人，一旦遭遇重大疾病等变故就面临困境，需要社会资助和关爱。

二、做法与成效

（一）建立政策制度，完善保障体系

建立融合城乡低保、临时救助、深度救助、村级互助、慈善扶助于一体的多层次社会救助体系，实现社会救助全覆盖、广辐射。

一是落实基本生活保障制度。建立以城乡低保为基础，特困人员供养，困境儿童保障，残疾人生活护理补贴相结合，临时救助为补充的困难家庭保障体系。

二是拓展专项救助内容。2016年江阴市出台《特困家庭深度救助实施意见》，坚持应救尽救、特困重助，重点对因病支出型家庭进行救助，单户发放救助金最高达15万元。提高非义务教育阶段困难学生救助力度，单人次发放救助金最高达1万元。

三是坚持城乡统筹。与全国大部分地区不同，江阴市的农村与城镇居民最低生活标准相同，全市列入低保范围的城乡居民共2763户4387人，低保标准达900元/月，达到国内较高水平。

（二）建立社会救助中心，整合救助资源

统揽救助资源，实现社会救助工作效益最大化，这是江阴市社会救助体系改革的最大创新。目前，国内大部分地区长期实施的救助项目多达几十项，但分散在民政、教育、房管、人社、卫生、医保、妇联、残联、工会、红十字会等部门和单位，以及一些社会公益组织的临时救助行为。由于缺乏统一归口管理，造成救助职能分散，各自为政，缺乏统筹协调，形成“多龙治水”，不同部门救助资金难以统筹安排，各部门把控资金分配权，导致多头救助、重复救助、交叉救助、遗漏救助和随意救助等问题突出。

江阴市在全国率先建立社会救助中心。将分散在多个部门的救助职能、救助政策、救助资金统一，重新整合归并为8个类别，43个救助项目。建立社会救助部门会商机制，出台《关于建立社会救助联通机制的实施意见》，定期召开工作例会，及时研究解决问题。通过规范处理流程，统一数据信息，打破部门职能分割，所有救助内容以菜单式形式在社会救助中心进行全面展示和办理，实现了部门全参与、内容全覆盖、信息全共享，保重点、不重复、无遗漏。

（三）搭建统一平台，共享救助信息

社会救助涉及家庭的多个方面，随着经济和社会越来越复杂多变，许多社会救助的管理工作需要各个部门、乡镇、社区协作完成，但由于信息化水平不高，各部门、各乡镇、各社区工作之间相互分割，资源不能共享，效率低下，往往造成群众对社会救助服务工作的满意度不高，需要创新管理服务模式。另外，各部门救助信息共享不够，一些救助项目尚未实现信息化，一些部门虽然建立了救助信息系统，但各部门的数据接口不统一，信息无法共享。在核定救助对象家庭经济状况时，与银行、房管、车管等部门的信息整合存在很多政策障碍和技术壁垒。

江阴市高标准建设社会救助综合管理信息系统。将主动发现、快速响应、综合救助的救急运行机制纳入系统管理平台，申请救助和实施救助必须通过信息系统。申请救助的信息更加全面，覆盖申请到资金发放全过程。完善社会救助事项网上办理的工作机制，实现各类社会救助数据在线查询、救助业务在线审批、救助资金在线管理。通过信息化方式将各项社会救助一门受理、协同办理、分办转办、告知反馈、归口管理的流程固定下来，强化上下联动、部门协同、资源统筹、信息共享，保障社会救助工作有序运转。

为解决各部门信息孤岛问题，信息系统整合各部门资源，建立困难群众大数据库和项目资金数据库，并对各部门来源的数据进行动态更新和实时比对。对建有专用信息系统的部门，明确更新周期和节点，制定专人负责定期导入救助数据;对涉密等级较高、无法与其他系统直接共享数据的部门，明确数据字段和内容，采取设置前置机的形式进行数据交换;未开发专用信息系统的救助项目，按照部门需求定制开发功能模块，逐步实现信息互联互通。

（四）建立核对机制，提高救助精准度

在社会救助对象认定方面，家庭收入、财产、支出等信息是开展社会救助的主要依据，但这些关键信息的核对往往面临一些挑战，为精准救助带来较大障碍。同时还存在部分申请救助人员隐瞒收入和资产的道德风险，实时跟踪核实难度大、成本高。此外，由于监督执纪不够有力，对骗取社会救助等违规行为的惩戒力度不够，社会救助领域“微腐败”问题时有发生，需要加快建立社会救助家庭经济状况核对机制。

江阴市自2013年起开始建立跨部门、多层次的申请救助家庭经济状况比对机制。综合管理信息系统建立后，开始依托大数据和信息化手段建立快速高效的响应机制，各部门救助信息融入全市大数据中心，依托大数据对救助对象的房產、机动车、存款等精准识别，推进核对信息跨部门、跨地区、跨层级整合共享和实时比对，对贫困对象实施精准识别、精准帮扶和精准管理，有效避免多头重复救助，稳步着力提升财政资金使用效益。

（五）以便捷化为方向，拓宽群众求助渠道

目前一些地区社会救助服务能力不足，救助效果有待增强。其中审批效率低、流程长、程序不统一，困难群众“进多个门、找多个人、跑多趟腿”的问题往往被群众所诟病，影响群众对社会救助的满意度。

改革审批机制。依托社会救助综合信息管理系统， 江阴市改革社会救助审批机制，探索“一证一书”制度，申请救助的困难群众只需提交居民身份证和家庭经济状况核查授权书即可申请，取消可以通过政府部门间信息共享获取的相关证明材料，让数据多跑腿，群众少跑路。

建立社会救助江阴标准。2018年江阴市获批开展省级社会治理标准化试点，将社会救助管理服务作为试点的主要内容之一，发挥标准化试点的引领作用，规范部门救助项目，形成社会救助管理服务的江阴标准，公开政策依据、救助对象、办理流程、申请方式、材料清单等内容，社会救助工作更加规范化、精细化、标准化，群众一个窗口受理、一个窗口办理、一个窗口领取。

探索“不见面”受理模式。一些困难群众面临出行不便，政策了解少等问题，为此江阴市开通了社会救助微信公众号，进一步拓宽困难群众申请救助的渠道。接入“12345政府公共服务平台”，困难群众通过手机或者拨打12345即可直接求助，查询办理情况，了解已享受救助和可申请救助情况，足不出户便能享受到及时、高效的救助服务。

（六）推行村级医疗互助，为农民增加一份医保

尽管江阴市农民拥有职工医疗保障、新农合等国家基本医疗制度的保障，大大减轻城乡居民的负担，但因病致贫仍是家庭贫困的主要原因之一。2017年，江阴市通过“政府引导、村委主办、社会共建、村民共享、平台服务”，全面实施村级医疗互助制度。通过村集体组织村民以家庭为单位自愿参加，村民适当投入，同时接受社会赞助，基金收支公开透明，并委托第三方平台专业化服务，科学设置补助标准等模式，实现基本医保之外的补充保险。目前全市基本实现全覆盖，覆盖人群86.2万，年度补助资金9500万元，每年10万人次群众领取到补助，满足了基层群众提高医疗保障水平的迫切愿望，已经成为江阴老百姓名副其实的“第二医保”。目前，江阴市村级医疗互助模式已逐渐推广到全国各地。

三、问题与不足

江阴市的社会救助体系和改革探索已经取得显著成效，但囿于发展阶段以及我国整体社会救助体系的问题，江阴市的社会救助不论是在总体设计层面还是具体实操层面，仍有进一步探索和不断完善的空间。

一是存在社会救助 “悬崖效应”。悬崖效应是指超出“低保线”而被排除在救助体系之外的低保边缘群体，属于相对贫困，这类人群濒临悬崖，却无人施以援手，直到坠入悬崖酿成悲剧才能得以救助。长期以来，受力量所限，我国社会救助主要关注弱势群体中的绝对贫困群体，而忽视规模更加庞大的相对贫困群体，即使是江阴市这样的发达市县，也尚未对这部分人群做出制度安排。

二是外来非户籍人口被排斥于社会救助体系之外。江阴市作为经济发达地区，城乡人口流动较快，人户分离、人户不一致的情况比较普遍。目前的社会救助体系虽有部分项目支持非本地户籍常住人口，但多数项目的受益群体仍限于本市户籍，外来人口即使在江阴生活多年，也很难享受。根据统计，2018年底江阴市常住人口达165.18万人，其中外来人口39.68万人，占比24.0%，需要各级政府和有关部门解放思想，转变观念，建立新型的适应城乡人口流动的社会救助制度。

三是社会力量参与不够，发展不规范。我国社会救助以政府为主导，在政府资金和人力不够的情况下，一些民间公益组织在社会救助上发挥了重要作用。但民间救助组织在各领域的参与往往不深，常见的行为主要是筹集资金、运输物资救助贫困人口，虽然会产生一定的社会影响力，但在救助途径、救助频次、资金规模、社会影响等方面仍属有限，主要原因在于当前救助管理体制限制社会力量作为空间，民间组织与政府缺乏有效协作、救助信息不能实时掌握。此外，由于缺乏引导、监督和规范，一些民间公益组织走向违法犯罪道路，也让政府和社会对社会力量参与社会救助缺乏足够信任。

四是信息化手段的效果还有待长期检验。江阴市推动社会救助信息互联共享，建立大数据平台等现代化信息手段仍处于起步建设阶段，对于完善工作体系、提高工作效率、提高服务水平等方面的作用显而易见，对于一些违法违规行为也起到了一定的防范作用，但具体成效如何仍然需要长期观察。在实际操作中，是否出现“道高一尺、魔高一丈”的现象以及层不出穷的套路要认真防范。

四、政策建议

（一）尽快出台立法，完善社会救助法制

法制不健全已成为我国社会救助发展面临的主要挑战之一。2014年，国务院发布《社会救助暂行办法》并施行。但由于法律位阶低，具有过渡性，难以有效整合各部门力量。社会救助立法是社会法中最基础、最重要的法律之一，应加快法律进程，并就社會救助的中央与地方权责分配、救助标准增长机制、监督管理、违规惩戒等重大问题作出法律规定，特别是需要对“人情保”以及骗保等违法违规现象立法以规制。同时各地也应结合自身实际，积极推动地方社会救助条例出台。

（二）优化顶层设计，适应“弱有所扶”的时代需要

随着经济发展，国家面临的社会救助形势也在发生变化。一方面社会救助应保证财政投入持续增长，实现保障范围扩面增容提质。另一方面，国家应建立更加合理、科学的动态调整机制，根据实际需求对社会救助标准与社会救助体系进行调整，在以下方面做出顶层设计。

一是拓展救助方式。目前社会救助采取的主要方式是提供现金或实物，救助方式比较单一，需要对救助对象的困难和成因采取有针对性的解决措施，满足救助对象差异性和多样化的救助需求。

二是推动全国统筹和城乡统筹。应逐步缩小发达地区与西部贫困地区的最低生活保障、特困供养标准差距，调节地区发展不平衡。应坚持城乡统筹，目前北京、上海、江苏多地已经实现城乡最低生活保障标准统一，但特困供养标准也有一定差距，应逐步统一城乡救助项目和标准，使社会救助项目覆盖所有城市和农村，保障城乡居民权利平等。

（三）以江阴模式为样板，积极推动地方实践探索

作为一项长期探索与不断完善的民生工程，江阴市的社会救助体系走在国家前列，通过整合救助职能资源、建立社会救助综合管理信息平台、家庭收支核对机制、社会救助“不见面”审批模式以及社会救助服务标准化等做法，先行先试积累了宝贵经验。江阴市社会救助体系的成效，虽然有作为东部发达地区，经济有力支撑的因素，但未来其他地区的经济也或早或晚达到江阴市的当前水平。因此，不论是经济发展水平相当还是落后于江阴市的地区，都有必要借鉴参考并结合自身实际，共同完善我国社会救助体系。

（四）聚焦发展型贫困，阻断贫困代际传递

随着各地经济发展，精准脱贫的实施以及全面建成小康社会宏伟目标的即将实现，我国已经在不断消除大量绝对贫困人口，符合城乡低保、农村“五保”、特困供养等标准的绝对贫困人口将大幅减少，国家消除绝对贫困的目标已经取得初步胜利。接下来要调整救助体系的发展方向，将社会救助的对象转向规模更加庞大的相对贫困群体，探索将贫困边缘群体纳入保障体系，全面促进我国反贫困目标的提升。

在此过程中，应聚焦发展型贫困，即由于自身因素和社会条件限制，没有发展能力和发展机会导致的贫困。所谓“授人以鱼不如授人以渔”，对这类弱势群体，不应以财资救助为主，而是通过技能培训和职业推介等多种手段，提升弱势群体社会竞争力。同时应更加重视贫困家庭的教育问题，阻断贫困的代际传递。

（五）畅通渠道，广泛动员社会力量参与社会救助

法律方面要明确社会力量参与社会救助的重要作用和重要地位，规定社会力量应具备的权利和享有的义务。政策层面，政府要为社会力量参与社会救助开辟便捷的通道，取消过多的门槛限制及繁琐的审批。同时，政府可以采用委托、承包、采购等方式，将部分社会救助服务转给社会力量承担，充分发挥社会力量的灵活性。积极引导慈善组织、专业社工、志愿服务队伍等多元化主体参扶弱济贫，实现政府救助兜底保基本和社会力量参与促提升的良好互动。

（六）发挥村级经济特色，积极探索民间互助模式

目前江阴市正在探索的村级医疗互助模式受到广泛的关注。村级医疗互助模式并不是仅适用于经济发达的农村地区。村级集体经济发达的地区应先行先试，其他地区也应努力做好这方面的准备工作。要推广该模式，无论经济发达与否，应首先提高基层政策公共资源管理和運行的透明度，做到取信于民，提高公众参与社会治理的积极性和集体认同感。各地可根据自身实际，通过制度建设和技术等手段，探索出公平与效率兼备、成熟灵活的不同农村医疗互助模式。

（七）加强惩戒，完善社会救助诚信体系建设

应完善诚信体系建设，建立申请社会救助家庭诚信机制和失信记录制度，及时将各种骗救助人员和行为纳入失信记录，形成“一处失信、处处受限”的联合惩戒格局。

（贾彦鹏，中国宏观经济研究院体管所助理研究员。汪海，中国宏观经济研究院体管所副所长）