政府补贴应聚焦科技创新

郑俊镗

世界处于百年未有之大变局。新中国成立70年，尤其是改革开放40年来中国在国际经济格局中的重大变化，是世界大变局的重要内涵。在大变局中，国际社会对中国的认知和予期也产生巨变。如何顺应历史发展潮流找准自身定位、深化改革开放，是中国需要回答的时代命题，主题之一是如何在对标“竞争中性“中强化科技创新能力。

一、中国面临巨变的外部环境

世界处于大变局是具有历史性、时代性和战略性的重大判断，大变革的根本动力在于科技革命的突破性进展和制度的伟大创新;大变革是推进人类命运共同体的重要时代背景;大变局和中国百年大发展的历史性交汇，是当今世界历史进程中最富意义的重要方面。大变局背景下，中国战略机遇期呈现许多新变化新特点。在世界大变局中，中国面临国际社会对中国认识发生巨大而深刻变化的外部环境，美国和欧盟对中国认知和战略转变最具代表性。

近二年来，美国对华战略由“接触”转变为“竞争”，遏制中国崛起已成美国政府和国会共和、民主两党共识，美国总统特朗普高举“美国优先”、单边主义、民粹主义大旗，在全球挑起贸易战，遍及美、欧、亚几大洲。2018年3月开始，发起对华500亿美元和2000亿美元的贸易战，以及企业战、人才战，矛头直指中国高科技行业，企图遏制中国经济、科技发展。今年7月26日，美国政府施压WTO更改“发展中国家”定义，诬指中国获得“不公平优势”;并表示，如果在90天内世界贸易组织未对发达国家和发展中国家的“过时”二分法做出调整，美方将不再承认任何一个发展中国家的特殊地位。很显然，这次目标直指中国。

西方发达国家中不乏美国追随者，欧盟主要国家领导人（德国总理默克尔）也提出，不仅要“自由贸易”，也要“公平贸易”，美欧置中国这一最大发展中国家与西方发达国家处于不同发展阶段的事实于不顾，拒绝接受中国提出的“平等贸易”，主张“对等贸易”。今年3月13日，欧盟委员会发布《欧盟·中国：战略展望》报告，重新定位中欧关系。报告提出：在外交上中国仍然是合作伙伴，在5G等高科学技术领域，中国是“竞争对手”，而在治理模式方面，中国则是“全面对手”。报告称，“再也不能把中国视为发展中国家，它是全球重要的行动者和领先的技术力量。”……

这就是国际社会对当下中国的认识和要求的真实反映，也是中国自身模式与世界通行模式之间差异冲突的表现。中国模式在中国经济体量不大时，这种差异经常被忽视，随着中国经济体的体量日益壮大（2018年GDP90.03万亿元，折合13.2万亿美元，约为美国的2/3，是排名第三日本的2.75倍），这种模式差异产生的冲突必然加大，在中国宏观经济运行步入新阶段后，需要高度重视国际社会反映，作为全球经济体一员，必须重视国际社会的关切。去年中国提出贯彻“竞争中性”原则，今年4月中办国办颁布的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》中，提出“按照竞争中性原则”，打造公平便捷营商环境，进一步激发中小企业活力和发展动力”，显示从一个侧面回应国际社会对中国推进竞争中性的关切，既是深化改革开放的主动作为，也是重视国际反应、回应国际关切明智之举。

中国经济外部环境的动荡与冲突趋于常态化，意味着中国宏观经济运行步入新阶段，中国开放战略及其模式必须作出调整。

二、转变经济发展方式  回应国际关切

具备国际视野、主动回应国际关切，是中国实力定力和信心的体现，也是融入全球化、与伙伴结成利益攸关共同体的大国担当。

进入21世纪头十年，中国以2001年12月加入WTO为契机，全面融入世界经济，充分發挥资源禀赋特征的低成本优势迅速成长为世界工厂，中国也由此成为“出口导向型”经济体。2007年出口对中国经济增长贡献率高达25%。长期大量出口，以贸易顺差助力中国外汇储备，中国外汇储备曾高达4万亿美元，引起了国际社会、尤其是出现大幅度逆差国家的关切。多年来中国因与其他国家经济关系不平衡而受到抱怨。

迈入21世纪第二个十年，中国抓住经济进入新常态的时机调整经济发展模式，由“出口导向型”向“内需导向型”转变。经过几年克难攻坚，经济结构性调整已初见成效。

二十多年来中国的经常账户显示，中国相对于其他国家是一个主要的贷款国，2007年的盈余高达GDP的10%。但近年来中国经济越来越依赖内需而不是出口和外国投资，从而重新平衡了贸易投资以及与其他国家的经济关系。中国经济增长更多地依赖强大的国内市场，对海外需求依赖性下降，在2019年上半年中国GDP增长6.3%中，最终消费支出增长对中国经济增长贡献率达到60.1%。

国际货币资金组织今年7月11日报告称：“中国对一些贸易伙伴的盈余趋于平衡。”“中国与其他国家的经济关系基本处于平衡，这是一个重大变化，因为多年来其他国家一直批评中国对全球经济构成风险。”今年经常账户盈余仅为国内生产的0.4%，同比下降了一个百分点。IMF认为，中国的“外部头寸”基本符合“它的中期基本面和人们希望它采取的政策。”

在经济发展模式转型的同时产业结构得到优化，服务业在产业结构中的占比超过了第二产业。2019年上半年服务业占GDP比重达54.94%，同比增长7.0，制造业占GDP的3 3 .2 7%。同比增长5 .8%;且在出口结构上改变了国企民企外企各三分天下，2019年上半年民企出口首次占半壁江山（50.1%）。

拥有14亿人口的中国经济发展方式转型后，巨大的国内需求为世界提供了进入全球最大经消费市场的机遇，从而，中国与世界的关系发生巨大变化，正如美国麦肯锡咨询公司七月份的报告中所说，“中国更自立，世界更依赖中国。”“在2015年1月到2018年12月的16个季度中有11个季度消费对中国经济增长的贡献率超过60%，这意味着中国经济增长一直在减少对贸易的依赖。”“中国对世界的依赖性下降，世界对中国的依赖性上升。”

三、政府补贴应聚焦科技创新

今年6月29日上午，G20峰会期间，在日本大阪举行的中美元首会晤中，国家主席习近平和美国总统特朗普同意，中美双方在平等和相互尊重的基础上，重启经贸磋商，美方表示不再对中国产品加征新的关税。两国经贸团队将就具体问题进行讨论。7月17日正在法国尚蒂伊出席七国集团会议的美国财政部长姆努钦表示，希望和贸易代表莱特希泽一起到北京进行面对面的会谈。在中美贸易谈判中，一直在旁观察的贸易部长罗斯说，达成关税争端解决协议是一个漫长而复杂的过程，达成协议之前，还需要解决一些重大争议。争议包括知识产权、结构性改革、产业补贴。

表明产业补贴是双方争议的核心议题之一。

反倾销反补贴历来是跨境贸易的敏感话题，在中美第一轮贸易磋商，美国对中国的要求中就包含国企退出市场和取消（限制）国企补贴。然而在国际贸易的实践中，存在“零关税”——这有助于开放市场，并不存在“零补贴”——尽管不当补贴将扭曲市场，各国政府都不愿意放弃使用这一足以有效增强国内一些产业市场竞争力的“工具”的权力。以美国为例。高度工业化的美国，竟然农业十分发达，这与美国政府长期对其农业高比例补贴密切相关。2018年8月，中印两国联手向国际贸易组织要求发达经济体（美、欧、加等）按照约定的多边贸易规则降低对农民的农业补贴，在2019年将实际支持和10%的综合支持量之间的差距缩小一半。要求美国、欧盟、加拿大等大国经济体废除给予棉花、羊毛和烟草等产品的价值1600亿美元的农业补贴，因为这些补贴扰乱了贸易秩序。对比相关产品的生产价值，美、欧、加等国提供了非常高的补贴，把补贴集中在少数产品上，并出售（出口）这些产品。其中，美国一些产品的补贴超出其生产价值的50%，如干豆补贴超出其生产价值的57%、大米82%、油菜61%、亚麻籽69%、葵花籽65%、糖66%、棉花74%、马海毛141%、羊毛215%。（欧盟向黄油、脱脂奶粉、苹果、西葫芦、黄瓜、柠檬等产品提供了超过50%的特定产品支持）。在2018年3月美国发起中美贸易战对500亿美元中国出口商品加征25%关税。中国以同等规模力度进行反制后，美国政府给豆农提供120亿美元补贴，今年5月中美贸易磋商停滞后，美国政府又补贴豆农160亿美元（尽管豆农多次宣称：要市场不要补贴）。

基于中国实行社会主义制度，发展以人民为中心的特征，中国政府对国企补贴相当部分用于改善民生的内需。例如中国公交车、轨道交通票价自1995年以来一直维持在低水平，并未因CPI连年上升而调整，反而增加了公交换乘优惠，低廉的公交出行方便了广大居民的生活和工作，成为政府提供的优质公共服务。政府为此对运营公交的国企补贴，实质上是对日常出行居民的补贴，增加居民获得感，更多属于中国的“内政”，无关乎国际贸易的市场竞争力，如有私营公交企业因执行政府低票价而亏损，同样可获得补贴，坚守“所有制中立”。再如国家电网为确保“村村通电”，投资建设几乎不可能回收成本的穷山僻野地区电网（民企不可能投资于此），即使政府为此给予补贴，也合情合理，不至于扭曲市场，何况政府并未补贴，而是由其自行“以丰补歉”进行消化。

尽管如此，从对标竞争中性出发，政府仍应尽可能采取市场化方式，支持相关国企，分门别类采取不同扶持方式，最大限度减少对国企的直接补贴。

一是对竞争类国企，原则上取消政府补贴，让其在市场竞争中成长，做强做精，谋求规模效应。

二是对公共服务类企业，通过成本核算采取政府购买服务的方式解决其政策性亏损部分。

三是关乎国家安全、国计民生、战略新兴产业的国企，可采取以下几种方式：其一，下达专项科技攻关项目，拨付专款;其二，为完成特定任务，如做精做强某一专业能力、扩大某项产品产能以满足市场、社会和国家安全需要，下拨专项资金;其三，纳入“产业发展引导基金”等专项基金扶持名录;其四，追加投资或扩大资本金，要求其提升盈利能力，达到超过行业平均收益率。

进入新方位，走内生性科技创新道路是中国的不二选择。政府应将补贴聚焦投入基础科学研究、应用研究和教育领域，培育企业、科研机构的持续创新能力，孕育颠覆性科技创新。

千百年来，国家竞争的核心就是生产力的竞争。工业时代之后，工业产业是国家的主要生产力，而决定工业产出的，一是技术，二是原材料，三是产品出口市场，关键是人才。从长期来看，中美之间的冲突是科技战。美国发起技术战，就是不愿意看到老二迅速成长，开始逐步利用先发优势的技术战争，去遏制中国的国家竞争力。之所以制裁中兴通讯和华为，就是因为两者都是全球IGT产业的佼佼者，而ICT产业又是当前各大工业部门中涉猎最广、产值最高、全球覆盖率最大的行业，它代表了未来科技及生产力的发展方向。在中美战略博弈已由贸易战升级到技术战的当下，中国应义无反顾地把与美国进行激烈科技竞争的困难时期，当做一个解决问题、培育推动经济持续增长新引擎的机会，全力以赴发展自己的高科技产业，将人才、资金等資源要素向高科技产业集聚，国家加强对科技基础研究投入的迫切性更为凸显。

近年来中国研发经费投入存在政府研发经费投入占比不升反降、研发经费投入结构不尽合理、研发经费使用效率有待提高等问题应引起重视。

从2017年开始中国已成为仅次于美国的全球第二大研发国家，全社会研发经费投入达1.7万亿元，虽然中国研发强度逐年增加，但均未实现“十一五”和“十二五”（占GDP2.2%）的既定目标，表明中国整体科技投入与经济发展规模不匹配;要想到2020年实现“十三五”2.5%目标，尚需社会各方增强投入。据大连理工大学经济管理学院研究团队发布的《中国研发经费报告（2018）》分析，研发强度没有实现既定目标，与中央政府投入经费的占比逐年下降有关。报告指出，从经费来源的角度看，1995-2016年，中国研发经费部门来源结构从政府和企业双主体转变成了企业单主体。

在绝对数上，企业来源研发经费从300亿增长到约1.2万亿元，增长了40倍;而政府来源研发经费从约250亿元增长到近3200亿元，只增长了12.8倍。与此同时，企业来源经费占比从约30%增长到了70%，而政府来源经费比例从25%下降到20%左右。

数据显示，当研发强度达到2%时，美国的政府来源经费占比为62.5%，法国为53.9%，英国为48.1%，德国为41.8%，日本在1981年迈入2%门槛的当年，政府投入经费占比也达到27%。中国政府研发投入占比与科技大国投入占比的差距明显。尤其是在美国发起的高科技禁止对华出口的当下，为能赢得这场“科技战”，实现中国在2035年进入世界科技强国前列，本世纪中叶建成现代化科技强国的战略目标，政府的补贴应大力向科研领域倾斜。

美國政客认为中国创新是不公平的，因为有政府的支持.这是双重标准，事实上美国政府一直在支持创新。正如彭博新闻网7月14日发表华盛顿大学历史教授玛格丽 ·奥马拉文章中坦言：“政府在推动美国技术行业的发展方面发挥了中心作用。……对科学研究和先进技术进行了大规模和平时期投资。然而，美国没有将所有研究集中在政府机构，而是同私营部门和大学签订合同从事相关工作。”“美国政府有效地充当了一个大规模前瞻性的种子资本基金。".

认为中国创新不公平，这完全是双重标准。

同时，一要引导科技型小企业通过科创板上市直接融资，拓展支持科技创新的资金来源，发挥资本市场支持科技创新的作用。

2018年11月5日，习近平总书记在首届中国进出口博览会开幕式讲话宣布在上海设立科创板，试点注册制以来，经过紧锣密鼓的筹备，今年6月13日，上海证券交易所科创板正式开放，中国资本市场迎来历史性时刻——进入科创板时间。科创板在中国由发展中国家迈向发达国家进程中应运而生，适应了产业结构以高科技为主导，低端产业、原材料和劳动力输出为辅助的产业升级需要，将为科技产业开辟资本的绿色通道，让科技企业优先于传统产业获得资本和社会资源支持，并为将科技型企业成长期红利留在中国资本市场奠定了制度基础，为中国股民共享科技型企业成长阶段丰厚发展红利提供了机会。同时有利于支持上海建设金融中心和科技创新中心。

二要以科技成果产业化全周期视野综合施策，思考谋划从科技成果孵化、成长到产业化全链条统筹采取不同扶持方式，以加快科技成果产业化进程。

“竞争中性”和“所有制中立”是“硬币的两面”，真谛是公平，要义是反歧视，核心是保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公平公正公开参与市场竞争，同等受到法律保护。前者着眼于给非公有制企业予公平待遇，反对歧视非公所有制;后者着眼于国际社会应给公有制经济予公平待遇，反对歧视国有企业，反对在国际经贸活动中，因所有制不同而设立不同的规则，两者本质上均属于反对所有制歧视。

三要配备好国企的领军人物。要能公平参与市场竞争，时刻保持“如履薄冰”危机感，具备国际视野、战略思维，能担当奋进、抓铁有痕。

进入新方位，国企改革的任务依然繁重而艰巨，参与公平竞争的挑战真实而巨大，对此，国有企业应紧抓时机，更主动地深化改革，更公平地参与竞争，以实质性、突破性的改革进展，使国企改革更好地与竞争政策、提升整体经济效益和社会福利最大化的目标相一致，为国民经济发展提供新动能，释放新空间，再创新辉煌。

（作者系教授级高级工程师、上海市注册咨询专家）