关于政府投资项目招投标问题的观察及深思

陈明华

摘要：随着我国社会经济的发展，政府投资项目越来越多。但是随着我国招投标行业的发展，政府投资项目招投标问题也逐渐暴露出来，影响到了政府投资项目的建设质量。文章就此展开了论述，先是简述了我国工程招投标制度的发展及取得的成果，然后结合实际深入分析了政府投资项目招投标存在哪些问题。

摘要：政府投资项目 招投标问题 观察 深思

早在1999年8月30日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上通过《中华人民共和国招标投标法》，以保证政府投资项目招投标的公平、公正、公开。以下简称《招标投标法》。但在招投标实施后，政府投资项目招投标活动仍存在着许多不可忽视的问题，且还表现出了一些新特征。

一、工程招投标制度的发展

我国政府投资项目招投标制度的发展可分为探索、初步成型、规范完善三个阶段。现如今，招投标制度已经得到了完善，且经过了实践考验。该阶段主要包括以下特点：第一，法治体系逐渐完善。在《招标投标法》的基础上，我国对政府投资项目招投标规章制度进一步进行了细化、完善。而且招标投标流程也不断规范。第二，招标范围得以明确。在法律层面上，必须招标的项目及公开招标的范围得到了确定。通过对比不难发现政府投资项目的招标覆盖面在不断扩大。第三，以公开招标为主。现如今，政府投资项目招投标方式不再是采用议标方式，大部分地区都已经推行了公开招标方式。这一点在我国《招标投标法》中有明确规定。第四，管理体制逐渐完善。如今，招标投标管理已经被纳入到市场管理体系中，而且招标投标的管理、服务工作被分离开，监督职责更加明确。第五，服务机构日益增多。随着招标投标市场的逐渐完善，相关服务机构也日益增多，且日益规范。比如评标专家库、建设工程交易中心等服务机构日益规范。

二、工程招投标制度的实施成果

工程招投标制度的日益规范，不仅促进了招标投标市场的发展，而且还取到了一些显著的应用成果，主要表现在以下几个方面：

（一）招标投标法律体系得以建立

在早期，有關工程招标投标制度的法律只有《建筑法》、《建筑工程招投标暂行规定》等。现如今，已经形成了以《招标投标法》为核心，能覆盖招标范围、程序、行政监督及投诉、中介服务等工作的法律体系，切实做到了工程招标投标每个环节都有法可依。与此同时，各地方也围绕着国家《招标投标法》制定了适用于该地区的招投标法规，进一步规范了招标投标市场，推进了我国招投标制度的统一。

（二）行政管理、监督、协调机制日益完善

以往招投标管理机制并不完善，各政府部门之间的协作能力也比较差，无法对招投标的招标方方式、过程、相关投诉等进行有效的管理。但是，如今已经形成发改委、水利、交通等部门分工协作的管理、监督机制。同时，我国还将财政、建设、铁道、交通、水利等部门结合在一起，构建出了招投标部际协调机制，有效保障了政府投资项目招投标工作的顺利开展。

（三）施工招投标市场日益完善

我国从1994年开始就开始建立建设工程交易中心。经过多年的努力，我国建设工程交易中心从无到有、从小到大，已经颇具规模。这一建设工程交易中心的建立有效推进了我国招投标市场的规范、完善。据有关数据显示，全国已经建立了近四百个建设工程交易中心，为实现招投标市场的公平、公正奠定了基础。

（四）人才队伍建设得到了加强

随着招投标行业的发展，招投标人才队伍建设也逐步加强。现如今，我国已经建设了多个评标专家库，且培养出来一批经验丰富、专业能力强的招投标管理人才。除此之外，据有关数据统计，我国现今从事招投标行业的人才有近百万。

三、政府投资项目招投标中的招投标主体问题

政府投资项目主要是指利用财政资金、专项建设资金等对市场无法配置资源的、有关国家安全的项目进行投资。政府投资项目的最大特点就是招投标主体比较多，容易出现问题。与政府投资项目利益相关的主体有政府、监管机构、招标代理、交易中心、投资方、业主、招标方等。大体可将这些主体分为招投标实施、服务保障、监督管理三个层次。其中业主、招标方、投资方、招标代理等属于招投标实施层次。金融机构、仲裁机构、交易中心属于服务保障层次。监管部门、政府、司法部门等属于监督管理层次。其中存在的问题体现在以下几个方面：

（一）政府存在的问题

虽然政府是招标投标的关键主体，但是政府在招投标中也存在一些问题：①在招投标过程中，存在着政府有法难依、执法不严等问题。其根本原因是地方立法、国家立法存在一定的出入，导致相关法律无法发挥出相应的作用。②政府监管职责不清晰、模式不统一的问题。造成这一问题的根本原因是一般建设项目只需发改委、建设管理部门负责。而重点建设项目则需要政府采购部门的管理。但是各部门的管理模式不同，会导致招标文件审核、评标方法等工作的混乱。与此同时，监督部门也会增加，导致监管工作出现缺位、越位、同位等问题。③政府对招标代理等机构的监管不严。我国《招标投标法》明确指出中介机构与政府不能存在隶属及利益关系。但是部分建设项目的设计、咨询等机构都是从政府部门中分离出来的，与政府仍存在一定的关系。如果不加强这些中介机构的监管，势必会影响到招标投标的公平、公正、公开。④政府作为投资人经常会出现主体缺位、权力义务无法履行的问题。就目前来说，我国相关规范并没有明确指出政府投资项目的投资人主体、项目法人主体。在实践中各职能部门多是以监管主体的身份参与政府投资项目招投标工作。这就意味着政府投资项目没有投资人，无法保证项目的投资效益。⑤投资资金不到位、工程款拖欠。现有的监管体系并不能对政府的招投标行为、资金管理行为进行有效监管，导致经常出现资金短缺、工程款拖欠的问题。

（二）招标人问题

结合实际来看，招标人问题主要体现在：①分解工程，规避招标的问题。《招标投标法》明确规定不超过五十万的工程可以不招标，对于一些不适宜招标的工程可采用邀请招标的方式。对此，一些招标人就会采用分解工程的方法，规避公开招标。②资格预审设置不合理，限制投标人。资格预审对筛选投标人的第一步。若是资格预审设置不合理，就有可能会限制潜在投标人。③特制招标文件、地方保护、行业垄断等问题比较突出。一些政府为了促进地方经济的发展，可能会限制外来企业，并为本地企业量身打造招标文件。④虚假招标。表面上是公开招标，实际上已经指定招标人。这种行为严重影响到了招投标的公平性。

（三）投标人问题

在招标投标工作中，不仅招标人会采用不良招标手段，而且投标人也会采用不良投标手段，导致投标出现问题。具体表现在以下几个方面：①弄虚作假，主要就是指投标人在资格预审时，提供虚假预审资料，或是进行挂靠。这样一些管理能力不足、技术不达标的投标企业就有可能中标，若这些企业中标势必会影响到工程建设质量。②围标、串标、陪标问题突出。这些都属于不良竞争手段，会严重影响到招标投标的公平、公正、公开，妨碍到政府投资项目招标投标工作的开展，甚至会破坏掉招标投标市场。③低价竞标，主要就是指故意报低标价，提高中标可能性。这种行为会影响到招标投标市场的健康成长。

（四）招标代理存在的问题

招标代理是招标人、代理机构之间建立的契约关系。但是就目前来看，招标代理的作用并不能充分发挥，其中存在着以下问题：第一，独立性、公正性欠缺。代理机构主要就是收到招标人委托，进行招投标管理。这就意味着代理机构会受到招标人的掣肘。第二，招标代理机构的挂靠机构也会影响其独立性。市场上存在一些由政府事业单位改制而来的代理机构，与政府管理部门存在一定的联系。这种关系就会影响到代理机构的行使主权。第三，从业人员专业水平不足。我国招投标代理机构管理仍不够规范，其中存在著一些管理混乱、代理水平不足的代理机构。归根究底，主要就是因为招投标代理机构从业人员的专业水平欠缺。而且大部分从业人员多是从监理、工程设计、造价管理等岗位转岗而来，专业技能严重不足。第四，收费不规范。目前尚未有详细的收费标准，所以导致带来机构收费标准不统一。

（五）评标专家及委员会的问题

评标专家及委员是评标工作的主体，其职业修养、专业水平对最终评标结果的影响非常大。若是部分评标专家及委员会存在行为不规范的问题，就会破坏掉招投标市场的秩序。而从实际来看，评标专家及委员也会出现一些问题，如此所示：

第一，个别评标专家及委员会在利益的驱动下，虚假打分。比如某些评标专家及委员会可能会长期受雇于一些企业，每次评标都会为企业打高分，借此提高企业的中标率。第二，有关评标专家及委员会的管理不够规范。虽然法律明确规定，评标专家应从招标代理机构、政府提供的花名册中选取。但是部分地区对评标专家的管理仍不够重视，既不及时进行评标专家的技术水平考察，也不及时更新个人信息，导致专家库信息非常滞后。第三，现有的法规对评标专家的约束力不强。虽然有明确法律条文指出要对违规的评标专家进行处理。但是大部分管理机构对评标专家的处罚仍是“重拿轻放”。这会助长评标专家不规范评标的风气，严重影响到招投标市场的规范。第四，评标时间过短，无法保证评标工作的质量。尤其是一些规模较大的项目，若评标时间过短，根本无法估量出其经济效益、社会效益。

（六）交易中心的问题

由于我国交易中心起步较晚，所以大部分交易中心仍处在着定位不清晰、行为不规范等问题。其实大部分交易中心多是挂靠在建设行政主管部门下，其职能与其它部门的职能仍没有脱离，还不是比较独立的中介服务机构。最重要的是有关涉及的费用范围有限，无法彻底规范代理市场收费。

综上所述，目前政府投资项目招投标监管、实施工作并不到位，其中存在许多问题。面对这一形势，政府、投资方、代理机构、监管机构等单位应通力协作，从自身做起，解决自身存在的问题。这样通过规范各方主体行为，就能有效消除政府投资项目招投标中的问题，确保招投标工作的公平性、公正性、公开性。

参考文献：

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[2]戴友英.政府投资项目招投标问题观察与思考[J].预算管理与会计，2017（05）：59-61.

[3]查国，黄锦萍.政府投资项目招投标监管存在的问题与对策[J].审计月刊，2011（11）：40.

（作者单位：福建省经济信息中心）