存款保险有效处置机制与金融机构市场化退出问题研究

赵守谦

摘要：存款保险是市场化的金融风险处置机制，有效的处置机制对充分发挥存款保险职能，增强金融市场约束，保障金融安全至关重要。当前，为充分发挥存款保险的风险处置职能，建议建立完善的存款保险配套法律制度和问题投保机构风险处置流程、处置框架，健全问题投保机构风险监测、识别、处置和预警机制，明确风险识别、风险处置标准，推动问题投保机构有序退出金融市场，维护区域金融稳定。

关键词：存款保险  金融市场化  问题投保机构  风险监测  早期纠正  风险处置

一、存款保险处置机制建设现状

（一）建立风险差别费率机制

我国存款保险费率由基准费率起步，逐步建立了风险差别费率机制。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累计水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。不同风险的投保机构，适用不同的存款保险费率，利于约束投保机构高风险经营，降低存款保险基金潜在损失。

（二）建立独立的风险评估体系

目前，已出台的央行金融机构评级管理办法和运行的存款保险信息系统，通过数理模型和专业评价，定量和定性两个标准合理评估投保机构的风险实际，并综合考虑监管、金融生态、第三方评估等其他因素，据实赋值赋分，做出独立的风险判断，奠定了早期纠正和风险处置工作基础。

（三）建立现场核查机制

《存款保险条例》规定，存款保险基金管理机构通过实施现场核查权，可以对非现场监测所采集的信息、数据的真实性进行再确认，确保信息准确真实。通过非现场监测、现场核查和建立问题投保机构名单制管理制度，为适时采取早期纠正措施，推动金融风险早发现、早报告、早处置提供支撑。

（四）建立早期纠正机制

存款保险的早期纠正职能，有利于实现风险的提前预警，不发生或少发生金融风险。通过实施问题投保机构名单制管理，从资本充足、资产质量、盈利能力和流动性等多个方面明确了早期纠正的介入标准或触发条件，并及时采取正式和非正式措施纠正风险，将银行经营失败的可能性及风险处置成本降到最低。

（五）建立风险处置机制

存款保险的风险处置职能主要表现在三方面：一是担任接管组织，二是实施清算，三是担任破产管理人。我国存款保险制度建立后，《存款保险条例》与《企业破产法》有效对接，可快速有序实现风险处置与破产清算，保护存款人权益，避免出现或少出现社会不稳定因素。

二、存款保险处置机制建设中存在的问题

（一）风险处置法律框架仍需完善

目前，我国对金融风险处置机构、处置权力的相关规定较为分散，已建立的金融法律、法规未对接管的条件、时间、程序、方法、法律后果等问题作出具体规定。同时，处置工具也有待探索和完善，对于成立过桥银行、以资本工具以外的债务工具进行减记或转股等处置权力和工具，缺乏明确的法律依据。

（二）风险处置机制未建立且不健全

按照国际惯例，存款保险制度应包含基金来源机制、风险差别费率机制、后备融资机制、早期风险识别和纠正机制、风险处置机制、存款保险偿付机制、跨境处置机制等在内的一整套体系，而且大多以立法的形式，明确存款保险基金管理机构的相关职能。目前，存款保险运行机制框架初步建立，但还不完善、不健全，风险处置涉及的处置标准、流程、办法、方式等必要制度待建立，完整的风险处置架构尚未形成，处置主体内部化问题依然存在，容易诱发道德风险，导致处置不当和处置成本增加。

（三）各种处置措施的实施条件不具备

问题投保机构常用的处置方式主要包括收购与承接、过桥银行、直接偿付、经营中救助等，上述各种措施实施的条件尚不完全具备。收购与承接处置方式缺少实施的具体办法与流程;过桥银行（接管公司）处置方式缺少过桥银行组建的制度办法;利用直接偿付方式处置时，目前仍缺乏偿付的办法与流程，部分机构同一存款人系统建设滞后，真正出现风险，无法保证7 个工作日内足额偿付存款;经营中救助方式缺乏实施的具体要求、救助的方法以及实施的具体流程。

（四）风险处置协调机制不完善

目前，中国人民银行负责存款保险基金管理的主要工作，存款保险基金管理机构尚未独立设立。在对不同问题的投保机构进行破产处置时，地方政府、人民银行、银保监会、存款保险基金管理机构、人民法院、财政部门之间的职责分工仍需进一步明确，各部门之间也缺乏高效的合作、协调、沟通与信息共享机制，不利于金融风险的及时高效处置。

（五）专业的风险处置人员需要充实

进行风险处置工作专业性极强，需要配备业务熟练、责任心强的工作队伍，目前，人民银行金融稳定工作人员缺失问题较为突出，与存款保险制度实施人才高素质的需求不相适应。加之，基层央行专业型、复合型人才储备不足，监管人才断层现象严重，制约了基层央行存款保险现场核查、风险评级、风险评估等工作的有效开展。

三、存款保险风险处置的国际经验及启示

（一）存款保险基金管理机构职能是问题机构风险处置的基础

从世界各国存款保险基金管理机构的职能划分，有单一职能和复合职能之分。从各国存款保险制度安排来看，复合职能的保险机构在逐步替代单一职能保险机构。例如美国联邦存款保险公司（FDIC）就有对存款保险投保机构的监督检查权。根据俄罗斯《存款保险法》《信贷机构破产法》规定，存款保险局（DIA）还负责破產清算及破产清算程序的制定。

（二）存款保险费率定价机制在风险处置机制中具有正向激励作用

目前，主要国家存款保险的费率定价主要采用两种方式：一是按照投保机构存款余额实行固定统一费率，例如日本;二是实行风险差别费率，投保机构风险越高，所交保险费越高，例如美国。2008年金融危机之后，适应现实金融发展需要， 大多数国家已将单一费率修改为风险差别费率， 即按银行的风险等级确定费率，风险高的费率高，风险低的费率低，以确保各银行业金融机构稳健经营和公平竞争。

（三）发挥公开透明原则在风险处置机制中具有重要作用

在世界各国建立的存款保险制度立法中，存款保险基金管理机构设立、运作，投保机构的资格、保险的范围、保险费率高低、投保机构的监督检查、保险金的最终赔付、投保机构的最终处理等内容都是以公开透明为原则详细规定。大多数国家存款保险基金管理机构是由政府设立的非赢利性机构，公开透明良性的信息交换与合作机制对存款保险基金管理机构非常重要。

（四）事前监督和事后处置是银行风险处置机制的必要条件

世界上大多数国家，在存款保险立法中都建立了存款保险基金管理机构参与银行业金融机构的事前监督和事后退出的处置机制。全球金融稳定理事会提出，存款保险基金管理机构的法定权限被认为应当超越单纯的“付款箱”职能，而更多地介入问题机构的处置过程。例如美国、日本、加拿大参与陷于支付危机和破产境地的投保机构赠款、贷款、并购、重组、接管等业务。

四、推动建立金融风险市场化处置机制的建议

（一）建立独立的不以赢利为目的政策性存款保险基金管理机构

立足长远，在我国存款保险立法中充分重视存款保险基金管理机构的独立性问题，特别是我国市场经济体制完善后，一个独立于其他政府机关的存款保险基金管理机构将显得非常重要，以推动其制定出更有效的存款保险策略，拥有更高的效率。

（二）修订相关法律法规建立完善的存款保险法制体系

一是在法律层面重新定位基层央行职能，特别是县支行，应从事前、事中、事后方面明确实施存款保险制度职责。同时修订、完善相关法律、法规，建立适应国内形势发展的存款保险法律体系。二是细化存款保险相关制度，制定风险识别、早期纠正、风险处置的细则、办法，明确处置程序、操作流程，并根据问题投保机构的规模、资金缺口和处置成本、风险指标等确定处置方式，增强可操作性。

（三）制定问题投保机构的判定标准和预警机制

一是从投保机构的清偿性、流动性和安全性考虑，在资产负债、流动性、资本充足三方面制定问题投保机构识别标准，建立问题投保机构触发条件。二是建立识别问题投保机构的预警机制。完善央行金融机构评级体系，从风险评估、应对措施、突发事件应急三方面建立问题投保机构预警机制，开发具有预测单个投保机构风险功能的数理评估模型，动态监测、评估，即时识别潜在的问题投保机构。三是强化存款保险基金管理机构的法律职能。完善问题银行处置机制，由银保监机构对投保机构是否出现问题提出预警和判断，决定是否对问题投保机构实施接管或是撤销，由存款保险基金管理机构采取恰当的处置方式，成为问题投保机构的处置主体，担任接管组织并实施清算，进入破产程序后，由存款保险基金管理机构担任破产管理人。

（四）对问题投保机构适时采取早期纠正措施

存款保险基金管理机构在问题投保机构退出市场前，可以提前介入，对该机构实施救助;在问题投保机构能够自救阶段，采取道义劝告、风险提示函、提交自我整改計划、责令改正等非正式纠正措施;如问题投保机构出现较大风险时，存款保险基金管理机构应采取改善公司治理，要求及时补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率、罢免高管、限制薪酬或分红等正式的早期纠正措施。

（五）存款保险基金管理机构对问题投保机构进行市场化处置

对问题投保机构，存款保险基金管理机构应遵循成本最小化的原则，成为处置主体，承担对问题投保机构的处置责任。直接接管的，可采取资金注入、选派接管期间高管、问题资产的剥离与处置等方式。直接由其它投保机构收购的，存款保险基金管理机构对承接机构进行损失补偿。由于突发状况造成挤兑的高风险机构，直接由存款保险基金管理机构以先行赔付方式进行偿付，对接投保机构的退出，或者委托其它投保机构代为偿付。

（六）形成合力建立广泛的监管合作共享机制

积极培育合作平台，实现监管合作共享，有效避免监管重复问题，提高监管效率。同时将监管发现、第三方审计结论、经营指标异常波动情况等内容纳入共享机制，必要时也可以与其他部门开展联合检查，实施跨区域联合监管，建立多层次的合作体系，有效防范系统性金融风险，打好防范化解金融风险攻坚战。

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（作者单位：中国人民银行朔州市中心支行）