行政审批制度改革佛山经验

王雅玲

[提要] 改革开放以来，尤其是党的十八大召开后，佛山积极开展行政审批制度改革实践，走在全国前列。佛山在改革实践中做到“七个坚持”，但仍存在不足，应以习近平推进全面深化改革的“五个方法论”为指引，打造审批法治化模式、致力标准运用、把握大数据机遇、壮大社会组织、持续实干巧干，既深化佛山改革，又为其他尚处改革摸索阶段的地区提供更为直观的参考。

关键词：行政审批;历程;七个坚持;五个改革方法

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2019年7月19日

改革开放以来，佛山成功深化和拓展改革开放，造就一个新佛山。期间，为与经济体制和社会管理体制改革相适应，佛山行政管理体制同步进行大刀阔斧的改革。各级政府从全能型管理中走出来，按照“管住管好宏观、放开放活微观”原则，围绕“还权于市场、还权于基层、还权于企业、还权于社会”的要求，改革行政审批制度。

综观，呈现这样一个局面：大量审批事项被清理，办事环节大幅度精简，办事程序明显简化，办事制度和办事结果公开，行政服务中心建立健全，“一站式”审批服务遍布。建立起“通办模式”“联办模式”和“020融合模式”三种模式，实现部门审批协同化、高效化、便捷化、标准化以及智能化，形成方便企业、投资者和人民群众办事的机制。实践表明，佛山行政审批制度的改革探索，对广东乃至全国具有示范性作用。

一、佛山行政审批制度改革历程

1998年，深圳启动行政审批制度改革，佛山紧随其后，在实体改革、程序改革和监督管理三个方面，均取得明显成效。从纵向看来，大致历经萌芽、发展和深化阶段。

（一）萌芽阶段（1998～2002年）：以实体改革为主。率先成立行政审批制度改革办公室，从经济领域入手，取消大量经济领域的审批事项;2001年，对照中央和省级改革成果，进一步清理留存的行政审批事项;尝试在工商领域设立统一集中的办事大厅，但未成功启动。

改革呈现如下特点：一是缺乏理论指引和认识。对行政审批的理解较为模糊，靠感性认识判断行政审批事项的去留，缺乏科学依据。二是改革以实体改革为主，以精简行政审批事项为要务，较为封闭。三是形式主義较为严重，注重“唯数字”的数字政绩，公布的行政审批事项数目与实际不符。

（二）发展阶段（2002～2007年）：实体和程序改革并重。2002年，市政府简政放权，成立行政服务中心，开启“一站式”行政审批服务;2004年底至2005年彻底清理全市审批事项，明确管理权限，具化审批内容，规范并公开审批规程;出台《佛山市行政审批管理监督暂行规定》，引入社会监督，扩大公众参与，广泛征求社会意见;2006～2007年在全市部署行政审批电子监察系统，在线监察全部行政审批事项。

改革呈现如下特点：一是率先打破旧体制“坚冰”，从只注重实体改革向实体改革和程序改革并重转变。不仅精简审批事项，还改变政府服务、下放审批事权、规范审批程序、加强监管、推行政务公开。二是改革力度加大、范围扩大，理性务实专业，改革机构统筹协调能力显著提升。三是行政审批开始制度化、常态化和电子化。

（三）深化阶段（2008年至今）：全面建全机制，创新管理方式。推进各项具体配套措施，建立完善行政审批内部工作制度，统一办事标准，搭建三级政府统一、高效而便民的行政服务体系;开展“两横两纵”审批流程改革，力推“一站式”网上审批，梳理和优化审批流程，探索行政审批权相对集中和集中监管。率先在全国探索一门式政务服务改革，率先启动“三单管理”改革，开展行政审批标准化建设，规范行政审批流程;率先发布企业经营审批事项目录，探索市场准入“负面清单”管理模式;率先实施商事登记制度改革，试行企业登记并联审批系统等。

改革呈现如下特点：一是改革从点式推进走向点面结合、从放和管“两轮驱动”走向放管服“三位一体”全面推进，深入到行政审批的具体运行，基本形成重心下移、运行公开、体系健全的格局。二是配套措施逐步完善，搭建起全市统一的行政审批标准管理系统，“一门式”服务趋于规范化、标准化、阳光化。三是更加充分运用信息技术，探索行政审批互联化、数据化。

二、佛山行政审批制度改革实践经验

佛山在精简审批事项、推进信息公开、简化审批程序、改善审批服务和加强审批监管等方面，积累了多种具有地方特色和可操作性的措施，多次获得中央和省级肯定。综观，在自我革命进程中，始终坚持“七个原则”：转变思想原则、区分主体原则、法制化原则、系统性原则、群众需求原则、“互联网+”原则，以及公众参与原则。

（一）坚持转变思想原则，优化行政权力运行。将转变思想观念贯穿于行政审批制度改革全过程。摒弃官本位和特权思想、打破重管制而轻服务监督思想、改变重市场轻社会思想，秉持民本位和市场本位思想、树立服务型政府思想。比如，推行“受审分离、一窗通办”，倒逼权力公开更透明;推行“标准运行、同城通办”，倒逼权力行使更规范;推行“一号申请、主题联办”，倒逼部门协同无壁垒;推行“在线服务、一网通办”，倒逼权力运行更高效;推行“电子流转、全程监控”，倒逼权力监督无死角。

（二）坚持区分主体原则，发挥多元主体作用。摒弃“万能政府”，尊重市场主体地位，重视社会组织作用。在市场能自主调节和承担风险的领域，削减政府经济管制;对市场调节有缺陷的，依法设置行政审批;对确需保留的事项，做好事前审批和事中事后监管;对社会组织能自管自律的领域，转移政府审批职能，增强社会自治能力。比如，2017年底，通过《佛山市人民政府关于第三批清理规范市政府部门行政审批中介服务事项的决定》，清理规范36项市政府部门行政审批中介服务事项，不再作为行政审批的受理条件。

（三）坚持法制化原则，以制度引领改革。将法律法规渗透到行政审批制度改革的各方面，建立健全相应的制度体系，坚持依法推进制度改革，确保审批事项的设立有法有据，审批事项的调整和取消经过法定程序，审批的监督评价有制度支撑。比如，编制《佛山市行政审批标准化建设试点推广工作实施方案》《佛山市通用审批系统廉政风险科技防控平台建设的工作方案》《佛山市行政许可和公共服务事项流程标准应用规范》和《佛山市“一号一窗一网”政府服务体系服务规范》等政府服务规范、业务规范、数据规范和绩效评价规范。

（四）坚持系统性原则，全方位统筹推进。树立“全市一盘棋”思想，在系统全面分析基础上，从组织领导、顶层设计、工作推进和技术支撑等方面大力统筹。比如，市区两级分别成立党委“一把手”牵头负责，行政服务中心、编办、法制、纪检监察和信息化管理机构一同推进的专责领导工作机构，制定统一的改革实施方案，编印统一的改革操作手册。将统一全市行政审批标准作为工作的重中之重，建成全市统一的行政审批标准管理系统，搭建统一的综合受理和申办流转平台。建立“统一受理、抄告相关、联合审批、限时反馈、信息共享”工作机制，实现跨部门联合审批、协同联办。

（五）坚持群众需求原则，全面提升审批服务。以便民利民为导向，以满足企业群众需求、方便企业群众办事为工作指引，从审批公开、便捷高效、低成本若干维度开展工作。通过审批标准化工作促进公开，通过打造通办模式、联办模式和“O2O”模式提升办事简便和高效，通过强化数据应用，促进数据跑腿、降低社会成本，推动行政审批服务“全方位提档升级”。比如，对1835项审批事项进行标准编制，逐项向社会公布《通用事项目录》《办事指南》和《业务手册》。开通企业经营准入主题式“一站通”网上服务入口，推进“证照分离”改革工作，压缩企业开办全流程时间，统一法人“一门式”系统。提升投资建设项目审批实效，推进联合审图会审会商审批方式改革，推进企业投资建设项目联合审批新系统建设。

（六）坚持“互联网+”原则，以信息技术优化工作。依托管理互联化、数据化和大数据应用，创新治理方式。借助新技术手段，建立统一的综合受理和协同调度系统，解决数据孤岛和技术壁垒问题，畅通信息，加强系统与各区各部门自建系统的实时数据交换。沉淀政务服务数据，建设审批服务数据库，对其加以分析应用，为政府相关工作提供数据支撑。全方位推动实体大厅和网上办事大厅“两厅融合”，实现各服务环节在两厅互换和融合。开设“注册登记”、“经营许可”和“投资建设”网上主题服务入口，达成法人事项线上线下合一通办，并铺设“市民之窗”自助服务终端等。

（七）坚持公众参与原则，凝聚智慧合力推进。从闭门改革走向开放改革，在审批改革中加强专家论证、社会公众参与，使专家、媒体代表和有关利益群体代表参与审批改革论证和评估成为必经程序，以公众满意度作为改革成功与否的评价标准之一。在此基础上，理性判断取消或保留哪些审批事项，如何简化审批程序，创新审批方式。并在实施后，进一步听取公众反馈，提高改革优化和精简的有效性。比如，搭建全市统一“佛山12345”政府热线服务平台，整合电话热线、网站、微信、建设建言献策平台等各类问政渠道，集成网络问政综合平台，畅通群众建言献策的民意渠道，发挥群众在行政审批制度改革中的作用。

三、佛山行政审批制度改革面临的主要问题

在经济进入新常态背景下，由于改革愈发触及有关利益主体的核心利益，行政审批制度改革进入攻坚阶段，佛山仍主要面临审批服务标准应用、系统对接互通和数据共享方面的问题。

（一）审批服务标准应用有待加强。在全面铺开标准应用的基础上，行政审批服务标准应用的实施效果与预期目标存在一定差距。一方面统筹难度较大、沟通效率不高、标准统一问题较多、抽查情况不理想;另一方面信息化技术支撑乏力，标准管理系统升级改造进度缓慢，有待着力推进。

（二）系統尚未实现数据实时交换。佛山行政审批系统与省直部门的系统对接进度较为迟缓、难度较大，省直以上专线系统目前只能采取机器人、系统跳转和二次录入等方式对接，实现数据实时交换的难度比较大。从横向看来，佛山市统一的“一门式一网式”综合受理和协同调度系统尚未全面应用，南海区、禅城区和顺德区仍未实现系统统一，业务数据难以集中，影响改革实效。

（三）数据共享还需进一步深化。一方面佛山政务服务数据库建设尚未完善，无论在深度或是广度上，电子证照、电子材料、电子签章和电子归档的应用仍不足。全市政务数据资源分散，各行业各领域的政务数据集成、整理和规范难度大;另一方面对于部门之间的审批材料共享互认，缺乏技术和制度支撑，电子档案和电子印章的法律效力不足，影响“零跑腿”的深化推广。

四、佛山行政审批制度改革前瞻

在2015年12月9日召开的中央全面深化改革领导小组第十九次会议上，习近平强调，各项改革任务、制度建设要向全面建成小康社会这个目标聚焦、向构建发展新体制聚焦，扭住关键，精准发力，严明责任，狠抓落实，确保各项改革取得预期效果。这一重要讲话，创新了改革方法论，为佛山提供了深化行政审批制度改革的方法，提供了攻坚克难、破解行政审批制度实践难题的重要思路，是佛山进一步纵深推进行政审批制度改革的重要遵循和行动指南。

（一）塑造目标导向思维，打造审批法治化模式。目标指引方向、统领工作中心，也是评价工作成果的重要尺度，应在改革中塑造聚焦的目标导向思维，紧密聚焦“构建行政审批改革运行机制法治化模式”这一战略目标要求，实现“政策主导型向法治主导型改革”的转变。一是以法律形式明确界定政府权责范围，使政府有法可依、依法行政，提高行为合法性，使行政审批制度的改革始终符合法律要求。二是根据佛山发展需求，及时对相关文件进行调整修改，将成熟经验上升到法规规章高度，确保改革在法治轨道上进行。三是将审批改革与法律法规废改相统一，确保行政审批事项的取消和下放同法律法规规章的修改和废止同步。

（二）塑造矛盾思维，致力标准运用。目前，公众对行政审批服务日益增长的期待，同审批服务标准应用效果不足之间的矛盾，是佛山行政审批制度改革中遇到的关键矛盾。各级领导要立足佛山整体利益、长远利益和根本利益，回应群众的强烈诉求和热切期待，塑造扭住关键的矛盾思维，善用唯物辩证法，运用矛盾观和矛盾分析方法观察、认识、处理并解决这一主要矛盾。一是类型化简政放权，加大对市区行政审批标准应用的统一协调，推进标准管理系统升级建设，进一步完善办事指南，细化各类办事情形，提供办事精准指引，要求部门业务系统全面完成与标准管理系统对接，自建业务系统全面完成标准流程改造。二是制定出台全市同城通办业务运行机制，推进全市“一门式一网式”政务服务平台自然人、法人综合受理系统在各区和市各单位的全面应用。三是进一步在全市统一企业投资项目联合审批模式，加强部门横向信息互通，完成服务平台对接，探索推行开办企业全流程“证照联办”，深化证照分离改革，推广“容缺受理、信任审批”服务，真正实现同一项目集审联办。

（三）塑造精准思维，把握大数据机遇。在“精细社会”理论盛行的当前，佛山行政审批制度改革进入到更加注重质量和效益的精细化改革新阶段。而大数据为其进行精准发力的精准思维，提供了前所未有的便利技术条件、广阔空间和潜力，是推进改革的新动力和新路径。应充分把握机遇，将大数据方法进一步应用于行政审批工作，瞄准问题、立足实际、对症下药。一是纵向上，配合国家和省级顶层设计，设立全国一体化大数据审批平台，实现中央与地方、地方与地方间的审批数据交换和共享。二是横向上，加大力度整合部门间的审批数据资源，集中管理，便利数据在部门间的互联互通。三是加大大数据审批资金投入，制定融合建设方案，完善系统审批平台建设，克服审批数据独占性和封閉性问题，通过大数据挖掘分析技术，发挥审批数据规模性价值。四是制定或完善有关规章制度，提升审批数据的安全和隐私保护，强调数据使用者所应承担的责任，严厉惩处数据泄露者。五是通过与第三方合作，以及在政府部门设置专门的大数据技术岗位，甚至组建大数据技术团队，大力引入并通过“互联网+培训”新机制培训大数据人才。

（四）塑造主体思维，壮大社会组织。改革工作能不能落实到位，落实责任是关键。应关注改革主体，严明主体责任，以责促行、以责问效，塑造严明责任的主体思维。明确并落实不同类型主体的改革责任，激发主体潜能，最大限度调动多元主体的积极性、主动性和创造性。应把握“市场决定性作用”这一市场经济标准，大力支持社会组织发展，进一步规范中介组织，促使其明确自身职责，强化自身建设、提高能力、去行政化，以适应政府职能转变、有序承接职能，降低政府与社会组织信息传递成本，为改革提供外部推动力。比如，促进相关免税政策实施，培训社会公益组织，以市场化原则促行业协会独立发展，完善行业标准、加强信息公开，调动提供公共服务的积极性;在政府配置资源导致效率低下的领域，完善规章制度，以政府购买公共服务的方式，培育社会组织创新治理能力，优化社会治理结构，以充分整合和利用社会分散资源。

（五）塑造实践思维，持续实干巧干。实践思维是科学实践观的根本要求和方法论体现，佛山行政审批制度改革的全面深化和纵深推进，归根结底要靠佛山人敢为人先的创新实践，要靠真抓实干的工作作风的支撑。一是在切实落实国家和省级部署和精神要求的同时，争取得到中央和省级授权，取得“特殊政策、灵活措施”，根据佛山改革新需求，在总结经验和教训的基础上，克服恐“变”症，先行先试，致力创新，对行政审批事项、审批程序等适时进行调整，释放改革活力。二是进一步加强多元监管体系，对行政审批的实施工作强化监管，确保立法、司法、舆论监督和公民监督等协调联动，倒逼改革工作落实到位。三是加强考核惩处，将事项清理结果和审批服务评价等作为年度考核重要指标，对改革工作进行检查和通报，完善相应的惩戒机制，提高违法成本，倒逼苦干实干。四是坚持探索，在原有“跑一次”基础上继续创新，推广“双零”计划，实现网上办事，零跑零交。全面梳理公布“双零”事项清单，优化升级网站，开辟“双零”“主题式”等服务专题模块，深化“全程网办”模式，完善全市统一的电子证照系统，深化电子表单应用，加快推进自然人库、法人库建设，推广材料复用和网上信息核验。

五、结语

行政审批制度改革，是我国行政管理体制改革的重要突破口。认真研究总结佛山行政审批制度改革的成就、经验和不足，有助于深化人们对行政审批制度改革重要意义的认识，进一步坚定深化改革、扩大开放的信心和决心。佛山在打好深化行政审批制度改革这场攻坚战中，要继续“以不息为体，以日新为道”，从数量控制型改革转向质量提升型改革，鼓励主体作为，拿出“杀出一条血路”的勇气和智慧，找到正确方法，将更多精力聚焦到“硬骨头”，精准发力，激发制度活力、激活基层经验，将改革不断引向深入，既发展自我，又为其他城市提供有价值的指引和参考。

主要参考文献：

[1]中共佛山市委全面深化改革领导小组办公室.2017年改革完成项目案例选编[C].佛山：中共佛山市委全面深化改革领导小组办公室，2018.124.

[2]卢海英.佛山市行政审批制度改革实践研究[D].中山大学，2008.

[3]佛山市人民政府行政服务中心.佛山市人民政府行政服务中心关于贯彻落实<佛山市创建珠三角法治政府示范区工作实施方案>的工作情况报告[R].佛山：佛山市人民政府行政服务中心，2017.

[4]李永胜.习近平推进全面深化改革的方法论[EB/OL].新华网，2016.4.