论后工业时代失业保险制度的功能

叶姗

摘要：强制性的失业保险滥觞于20世纪初的英国，是社会保险各大险种中最具争议性的。我国《失业保险条例》现正修订中。失业保险制度的功能拟由保障基本生活和促进再就业调整为保障基本生活，预防失业和促进就业。保障失业者基本生活是失业保险制度的基础功能，在此基础上自然拓展而得的促进失业者就业功能，可以使已履行缴费义务且符合待遇给付条件的失业者直接受益。由失业保险费和失业保险基金支出所构成的收支结构，决定了失业保险基金可否实现收支平衡。新增的预防失业功能，主要通过使特定雇主和在岗者受益的措施来实现，应当作为补充功能。

关键词：失业保险制度;保障基本生活功能;促进就业;基金收支平衡

中图分类号：DF47    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2019）05-0113-011

一、问题的提出：失业保险存废之辩

人类社会进入数字经济时代（或称后工业时代），互联网科技与人工智能强势崛起，使得困扰现代工业国家的失业问题再度成为风口浪尖上的热门议题。对于失业问题的解决，社会法上产生了失业救助和失业保险两大制度类型。强制性的失业保险滥觞于20世纪初的英国，是社会保险各大险种中最具争议性的。在后工业时代出现的大规模失业和中国产业结构转型关键时期产生的结构性失业相继爆发的复杂背景下，有上百年历史的失业保险制度能否从容应对呢？

（一）失业保险制度的滥觞及演进

人类社会每一次工业革命都引起了失业潮，由互联网、大数据、人工智能引领的第四次工业革命，同样促进着就业结构和就业方式发生根本转变。社会法的兴起根源于应对因工业革命而产生的社会问题，即在市场经济下之社会基本预设（个人必须在市场经济中藉由其财产以及劳动力之投入，以维持其生计）动摇所产生的问题。[1]失业问题最开始被归因于个人人格缺陷，后来才被定义为持续性的或暂时性的工作失能，是一种关乎经济发展、社会稳定、政治安全的社会风险。现代工业国家创立失业保险制度，不是为了（事实上也不可能）消灭失业现象，也很难完全解决失业问题，而是为了减少失业造成的负面影响，其适用始于劳动者暂离，终于其重回（或彻底退出）劳动力市场。

失业保险制度的初衷是为失业者提供基本生活保障，在失业者和在岗者之间分摊失业风险，因此，其设计重在解决经济社会运行中发生的结构性失业，而对大规模失业基本无计可施。失业不仅使劳动者的收入来源中断、生活安定受到威胁，甚至可能使其精神痛苦、人格发展受限。如果对失业问题放任不管，很可能破坏良好的社会秩序。可见，高失业率既属于经济问题——要浪费有价值的资源，又属于社会问题——使失业人员面对收入减少的困境而痛苦挣扎，高失业时期的经济损失是现代经济中有据可查的最大浪费。[2]任何社会保险制度的产生都有特定社会背景：英国《国民保险法》（1911）最先创设强制性的失业保险制度，德国《工作推介与失业保险法》（1927）及其后的《工作促进法》（1969）则将失业者的生活维持和就业问题规定于同一部法律。

失业保险制度依循的是基于大数法则建立的社会风险分担机制。失业保险制度的法定覆盖率和实际覆盖率偏低。已建立社会保险制度的有172个国家，其中78个建立了失业保险，但法定覆盖率（缴费和非缴费型计划30.6%、强制缴费型计划25.7%）、实际覆盖率（享受待遇者12.9%）偏低。[3]一般认为，失业保险的法定费率不高，但是，领取失业保險金的条件严格、程序烦琐，使得其实际覆盖的劳动者数量有限且给付待遇水平低，由此，也引发了失业保险制度应否继续实施的争议。此外，任何一个国家的社会保险制度都有不断改进其功能的现实诉求。如德国，糟糕的经济形势导致了失业者不减反增，失业保险体制的衰亡便首先源于收支平衡问题。从经济角度而言，缩减甚至取消失业保险制度都是情理之中的结果;从政治角度而言，任何动摇失业保险制度的行动都将威胁到福利国家和民主制度的合法基础。[4]

（二）失业保险基金收支失衡引发争议

于中国而言，新时代社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，就业作为最大的民生事务，失业保险制度的功能应如何确定呢？《失业保险条例》（1999）颁行于《社会保险法》（2011）、《就业促进法》（2008）制定之前，人力资源和社会保障部（简称人社部）近几年为促进就业、预防失业而实施了若干突破制定法的社会政策。国务院近几年均将修订《失业保险条例》列入年度立法项目，由此，人社部起草了《失业保险条例（修订草案征求意见稿）》。其中，失业保险制度的功能拟由保障基本生活和促进再就业调整为保障基本生活、预防失业和促进就业。

我国的失业保险制度萌芽于1986年的国营企业职工待业保险，1993年改称为失业保险且得到《劳动法》（1994）确认，基本成型于《失业保险条例》。关于失业保险制度的功能，《失业保险条例》将其描述为：保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业。《就业促进法》（2008）对其略作调整：依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业;《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）提出，增强失业保险制度预防失业、促进就业功能;《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》（人社部发[2016]63号）明确，充分发挥失业保险保障失业人员基本生活、预防失业、促进就业的功能。人社部2017年公开征求意见的《失业保险条例（修订草案）》确认了上述功能。

我国创设的待业保险，以保障国营企业职工在待业期间的基本生活需要为主，兼用于转业训练和扶持生产自救，最初按全部职工标准工资总额的1%缴纳，后改成按全部职工工资总额的0.6%缴纳。（1）1998年，为解决国有企业下岗职工基本生活保障和再就业问题，失业保险费率由企业工资总额的1%提高到3%，从企业单方负担改为企业（2%）和职工个人（1%）共同负担（2），而农民合同制工人不缴费。2015年，鉴于失业保险基金结余规模太大，失业保险费率先后三次下调，2016年后基金收入有所下降。此后，因失业保险金发放标准逐年提高，加上实行稳定岗位、提升职业技能等政策，基金支出不断上升。中央提出，要优化失业保险缴费及其待遇给付的条件和标准以及扩大失业保险基金支出范围，以及更好发挥失业保险的作用，增强费率确定的灵活性，优化调整适用范围。（3）

失业保险制度并非解决失业问题的唯一措施，其普及性和认可度低于其他几个社会保险险种。截至2018年底，参加失业保险的19643万人仅占全国适龄劳动人口的20%，年末领取失业保险金的223万人仅占参加失业保险者的1%，失业保险累计结余远远高于保险金支出和基金支出。我国正处于经济结构转型关键时期，国有企业改革深化和化解过剩产能使结构性失业雪上加霜。随着中国经济增长进入新常态，还要关闭一批污染环境、浪费资源行业企业，转移或改造一批传统的劳动密集型企业，就业的结构性矛盾更加突出。就目前失业保险基金结余规模来看，失业保险基金主要用于解决结构性失业问题。如学者所言，非自愿失业的被雇佣者能证明其投保的最短期限的，可享受代替工资的收入。失业保险也受到就业危机的影响。享受补贴的失业人数增加，引起一些难以解决的问题，而要真正解决这些问题，就必须减少失业人数。[5]

近几年，失业保险总费率由3%连续下调至1%（单位0.8%，个人0.2%），雇主和雇员的失业保险缴费负担得以减轻;《失业保险条例（修订草案）》拟调整为不得超过2%的浮动费率。有学者指出，为了支持中国的快速增长和结构转型，设计失业保险体系需注意的最重要的问题是，失业保险金需占就业时工资的很高比例，并且可以持续足够长时间，使得工人在经济结构转型的过程中，敢于改换工作地点，敢于改变工作行业。[6]如果说调低社会保险费率源于基金收支结余规模过大，那么，提高费率的建议可以说与失业保险制度拟新增的预防失业功能直接相关。问题在于，预防失业功能违反《社会保险法》的规定吗？这种偏离制度初衷的功能合适吗？

二、保障失业者基本生活的基础功能之局限

尽管失业保险制度不是解决失业问题的治本之策，但仍有必要予以保留且持续改进，与失业救助制度是互相补充、相得益彰的。如学者所言，在比较稳定而完善的劳动力市场前提下，这种失业保险制度模式用以对付常态的失业问题应该是有效的。然而，对于在产业结构大调整的背景下出现的大规模的结构性失业，这种失业保险模式的作用就令人怀疑了。[7]

（一）使失业者直接受益的基础功能

失业的概念是讨论失业保险制度的功能问题的逻辑起点：广义上的失业，是指完全没有工作机会，不管是职业还是非职业劳动，无论是自主还是从属劳动。每个人都应当具有通过劳动获得收入并以此满足自己和家庭生存和发展需要的能力并承担这样的责任。失业处于劳动的对立面，是一种应当转变为劳动的例外状态。失业与就业是一对非此即彼、互为补充的范畴。如学者所言，对于一个正在寻找工作的失业者来说，以什么为生活来源以及怎样找到工作岗位，是生死攸关的。[8]国际劳工组织（ILO）的定义简明扼要：劳动者没有工作、目前可以工作、正在积极寻找工作。因此，失业被定义为：具有劳动能力并有就业意愿的劳动者得不到工作机会或就业后又失去工作的事实状态。

失业是指某个想劳动的人没有获得劳动的机会。他不用承担劳动的负累，但也无法获得与劳动联系在一起的价值。处于中心地位的要素是就业：以就业获得收入并满足收入者自己及依赖他生活的人的需求。[9]失业与就业的概念各有定义的方法，因此，存在两者之外的状态——非就业且非失业，或称为非充分就业。在经济社会发展的四大目标中，充分就业目标与经济增长目标密切相关，美国经济學家阿瑟·奥肯提出了奥肯定律：当实际国内生产总值GDP增长率比潜在GDP下降或上升2%时，失业率将随之升降1%。[10]如学者所言，失业保险是联邦及州向短期非自愿失业者提供部分替代收入的计划。投保的劳动者在失业时就可以获得一定的收入，总的失业保险给付可以起到维持经济购买力的作用，缓解由于大量失业者的出现给社会经济带来的不良影响。[11]

国际劳工组织（ILO）第102号公约《社会保障（最低标准）公约》的第四部分和第168号公约《促进就业和失业保护公约》反映了失业保险制度的基础功能是使失业者直接受益的保障功能。后者规定，导致经济稳定、持续、和非通货膨胀性增长的各项政策和对变化采取的灵活反应以及创造就业和促进所有形式的生产性和自由选择的就业，甚至目前用于纯资助活动的资金转用于促进就业的活动，特别是职业指导、培训和重建能力，都是防止非自愿失业不利影响的最佳保护办法，然而，非自愿失业是存在的，因而，确保社会保障制度向非自愿失业者提供就业帮助和经济资助是很重要的。[12]

ILO第168号公约规定，失业津贴覆盖不少于所有雇员85%的规定类别的雇员（包括公共雇员和学徒），以及所有在情形期间的收入不超过规定限度的居民。失业保险津贴定期支付，相当于参照工资的至少50%;适用特殊的计算规则的初始期除外。获得津贴要符合规定的合格期限，可能规定7天的等待期限，发放津贴的初始期可能每个失业限为至少26周或在每个24个月期间限为39周;当失业持续时间超过这一津贴初始期时，津贴发放期可限于一个规定的时期，并可根据受益人及其家庭的资产计算。[13]相比之下，第168号公约规定的失业保险覆盖面更大、失业津贴数额更高、获得失业津贴的期限更长。此外，失业者获得失业津贴并非完全没有对价：不仅要接受职业技能鉴定，而且要积极参加职业培训、接受为其提供的工作机会，否则，失业津贴将撤销或收回。

所谓市场经济下之社会基本预设为：个人必须在市场经济中藉由其财产以及劳动力之投入，以维持其生计。一旦此一预设有所动摇，则有需要藉由社会政策加以解决。[14]各国失业保险制度既有共性，也各具特色。欧盟各成员国失业保险计划的资金来源是由税收和缴纳费用两部分组成的，社会保障制度设计是基于两种原则的混合而成。[15]美国的失业保险金通过工薪税筹集，由雇主单方缴纳，税率取决于所在州的总体经济条件、雇主所在行业及其解雇记录。如学者所言，不完全根据历史解雇经验确定失业保险税税率的做法对于雇主的行为所产生的影响非常大。[16]在日本法上，离职理由不同，补贴日数也不同。因为自身原因离职者的补贴日数仅为150天，但对离职理由进行判断时，有时难以明确划分界限。比如因为雇主或同事的故意排挤造成的离职。[17]

（二）引起基金收支失衡的制度根源

我国《失业保险条例》规定，失业保险制度具有保障生活和促进就业的功能，这得到《就业促进法》和《社会保险法》确认。《失业保险条例（修订草案）》拟新增的预防失业功能，突破了上位法——《就业促进法》和《社会保险法》的规定。与预防失业功能相关的规则包括稳定岗位补贴和提升职业技能补贴等。上述支出项目必然导致失业保险基金支出数额增加。从历年失业保险基金收支的统计来看，现实情况确实如此。参加失业保险人数和失业保险金支出稳步上升，截至2018年，基金支出自2013年开始飙升，但保险费收入最高值出现在2014年，基金累计结余规模仍继续增加，但增速有所放缓。2014年，基金累计结余是保险金支出的19.11倍，是基金支出的7.24倍;2018年，分别回落到16.24倍和6.35倍。（4）

失业保险基金收支平衡与否，取决于失业保险制度的覆盖面及其缴费比例、失业保险基金支出项目的设置及其给付标准。从上述统计来看，自2015年实行失业保险费率动态调整机制以来，失业保险费率连续下调，规范性文件中强调是暂时降低、阶段性降低，或设定降低费率期限（5），突破了《失业保险条例》的规定，仅仅属于临时措施。失业保险基金预算按照统筹层次设立，其编制要遵循以支定收、收支基本平衡原则。《社会保险法》要求，失业保险逐步实行省级统筹。有建议指出，失业保险应该以全国统筹为目标，积极推动提高统筹层次。（6）目前，失业保险基金统筹层次偏低，使得其难以适应劳动者流动的需要：仅有北京、上海、天津实行省级统筹，部分设区的市实行市级统筹，重庆、青海、海南实行统收统支，其他省、自治区仅仅实行县级统筹。（7）

理论上说，凡是与雇主建立劳动关系的劳动者、收入超过当地城市居民最低生活保障标准的灵活就业人员，均应参加失业保险、缴纳社会保险费。而有就业意愿的失业者和收入未达上述标准的灵活就业人员，则可以申请领取社会保险金。失业保险制度的直接受益人理应是因失业而暂时中断生活来源的失业者。有学者建议取消《失业保险条例（修订草案）》中有关稳定岗位补贴的规定，认为发放补贴的目的是避免发生大规模失业，变相降低了失业保险费率，但能否实现预防大规模失业的目标是存疑的。[18]失业保险制度的强制性源于参加失业保险是雇用双方的法定义务，其正当性则在于其可以保障失业者的基本生活。

依據国务院《关于试行社会保险基金预算的意见》（国发[2010]2号）的规定，失业保险基金预算实行现收现付制，其中，收入预算按基准因素法进行编制，支出预算按零基预算法进行编制。影响收入预算的主要因素是失业保险费率调整，影响支出预算的主要因素包括新增失业保险基金支出项目、失业保险金领取人员增加及其给付标准提高等。当失业保险基金收入远远大于支出时，中央决定阶段性下调失业保险费率，这不仅仅可以降低雇主的经济负担，而且是支出保险基金预算编制的基本要求。失业保险金支出集中体现保障失业者在规定失业期间内基本生活的功能，其他支出项目承载的是促进就业和预防失业的功能。

失业保险制度的初衷是通过失业保险基金的运作，对非自愿失业者中断就业后的基本生活提供物质上的帮助。失业保险事故是偶然发生的，而且要求是客观发生的，不能是失业者主动作出的选择。目前，16—29岁青年农民工、22—24岁和45—60岁的人的失业风险最高。[19]失业保险制度将偶然发生的失业风险向所有参加失业保险的人分担。阿尔弗雷德·马歇尔认为，失业救济表面上是提供给失业者的福利，但因其惠及所有公民，因此，每个劳动者皆有承担和分摊社会保险义务的权利。[20]失业保险金领取时间在法律上有严格限制：享受失业保险者的失业持续时间明显长于不享受失业保险者的失业持续时间，在失业保险给付额度相同的条件下，失业保险给付期限与失业持续时间成同向变动关系。[21]

失业保险金是生活困顿、进退失据的失业者所能申请领取的物质待遇。我国《社会保险法》规定，各省的规定不得低于城市居民最低生活保障标准;《失业保险条例》规定，各省的规定低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准。可见，前者没有限定低于最低工资标准，原因在于，以个人失业前12个月的月平均缴费工资为基数确定失业保险金，有可能超出上述标准。具体而言，广东、深圳规定，失业保险金按最低工资标准的80%计发;广东、深度贫困地区最先提高到90%。江苏规定，最低不得低于居民最低生活保障标准的1.3倍。（8）中央要求，各省要在确保失业保险基金可持续的前提下，逐步将其发放标准提高到最低工资标准的90%。失业保险金标准的调整应适度、合理：需要统筹考虑失业人员及其家庭基本生活需要和失业保险基金运行安全。既要保障失业人员基本生活需要，又要防止待遇水平过高影响就业积极性。（9）

三、促进失业者就业的次生功能何以拓展

部分国家将失业保险制度改为就业（雇用）保险制度，这是基于促进失业者就业的次生功能的制度重构，可以说是从根本上解决结构性失业问题、降低大规模失业发生概率的积极举措。当然，就业保险制度不可能放弃保障基本生活的基础功能。就业政策由消极转向积极，就业保险制度的功能顺理成章拓展到促进就业创业、扶持创业。就业保险制度和失业保险制度在功能上存在根本差异：前者将促进失业者就业功能置于首位，其目的在于抑制失业发生，而不仅仅是帮助失业者。

（一）促进失业者就业功能的自然拓展

失业保险制度不是一项孤立的社会法制度，它始于劳动者暂离，终于其重回（或彻底退出）劳动力市场，与劳动法上的经济补偿制度相匹配，而以社会保障法中的失业救助制度兜底。连续失业一段时间仍未能实现就业的人员属于就业困难人员，则应适用就业援助制度，可以得到政府优先扶持和重点帮助。理论上说，失业者想要进入或重返就业状态，在就业（包括再就业）前可以得到来自国家和社会的物质支持。有学者指出，既然雇主已缴纳了失业保险费，那么，当雇主无过错解雇时就不应再以雇主作为实施帮助的主要来源。[22]我国实行的是经济补偿广覆盖、高标准加上失业保险窄覆盖、低标准相并列的制度模式。这就不难理解，失业保险为什么不怎么受欢迎。

促进就业功能的逻辑起点是就业，但是，就业保险同样要保障失业者的基本生活。有学者研究发现，1994—2016年我国失业保险制度促进就业功能总体在加强，但失业保险基金支出、失业保险基金收入、人均缴存结余、失业金发放水平等因素显著影响了失业保险的保障水平，而覆盖面与受益面狭窄、失业保险基金使用不足、职业介绍工作不到位等因素则严重制约着失业保险制度的就业促进功能。[23]就业促进和失业保险某种程度上说是互为补充的制度安排。如学者所言，从保险数学上掌握这种因经济状况循环和结构性改变而生的风险是如此困难。用社会保险的方法解决失业问题是不够的，通过劳动中介机制的作用消除失业风险更为重要，劳动介绍和失业保险属于互补机制。[24]

日本1974年将《失业保险法》修改为《雇用保险法》，主要内容仍是：为短期失业者提供从失业到再就业期间的生活保障——失业救济金，以及常用就职准备金、调动费、再就职费、求职活动费等促进就职费。失业补贴主要分为求职者补贴、就业促进补贴、教育训练补贴、雇用继续补贴等。该法2009年修改前，育儿休业补贴是指育儿休业期间支付的相当于休业前工资30%的育儿休业基本补贴，以及育儿休业结束后6个月期间支付的相当于休业前工资10%的育儿休业者职场复归金;修改后，上述两种补贴合并为育儿休业补贴，支付相当于休业开始时工资的40%。此外，护理休业补贴是支付给为了护理家庭成员而取得护理休业（最长3个月）的被保险者的补贴。[25]我国台湾地区“就业保险法”（2002）也规定了育婴留职停薪津贴，以被保险人育婴留职停薪之当月起前6个月平均月投保薪资60%计算，于被保险人育婴留职停薪期间，按月发给津贴，每一子女合计最长发给6个月。[26]可见，就业保险制度的覆盖面比失业保险制度要广泛。

与就业意愿相比，失业者的劳动能力是其可否重返就业岗位更关键的因素。因此，失业保险基金不仅要用于职业培训，而且要扶持创业。例如，海南省规定，失业人员在领取失业保险金期间自主创业，可以一次性领取剩余期限的失业保险金。（10）无论是职业培训（包括就业前培训、在职培训、再就业培训、创业培训）、职业介绍还是职业技能提升，其目标都是为了促进就业。如学者所言，失业保险制度升级为就业保险制度，能有效克服失业保险制度保障失业有余、促进就业不足，失业保险制度难以与就业促进等无缝对接问题。[27]创业补贴创设于2017年，鼓励地方给予首次创办小微企业或从事个体经营并正常经营1年以上的高校毕业生、就业困难人员一次性创业补贴。（11）《失业保险条例（修订草案）》拟设立创业补贴：失业者在领取失业保险金期间自谋职业、自主创业，领取营业证照的，可以申请一次性领取其未领取完的失业保险金作为创业扶持资金。

如果说从失业救助制度发展到失业保险制度是社会法发展史上的重大进步，鼓励通过创业来实现就业则是解决失业问题的重要措施。为了避免失业者产生福利依赖，西方国家近年通过推行工作福利制度来激励有劳动能力的失业者积极重返就业岗位，即使是为失业者提供失业保险金，仍然要求其参加职业技能培训、接受为其介绍工作。我国失业保险制度一向实行统一费率制，对此，有学者提出，从公平的角度出发，也为了提高缴费单位的缴费积极性，我国失业保险费率在设计上，应当对统一费率制作适当修改，引进行业差别费率制和分段费率制，使失业保险费的收缴更具合理性。[28]有部分国家实行企业浮动费率和行业差别费率，分别根据雇主的裁员情况和不同行业的失业风险确定失业保险费率，前者如美国，后者如瑞典、芬兰、日本、韩国等。[29]《失业保险条例（修订草案）》拟设定地区差别费率，但有可能引发费率逐底竞争问题。

（二）促进就业功能宜作为核心功能

社会保险基金财务制度设定的失业保险基金支出中，首要项目当属失业保险待遇支出，包括失业保险金支出、基本医疗保险费支出、丧葬补助金和抚恤金支出、职业培训和职业介绍补贴支出、其他费用支出（农民合同制工人一次性生活补助金和价格临时补贴支出及国家规定的其他费用）。（12）然而，失业者想要获得失业保险待遇存在各种制度设计上的障碍，其所能获得的给付待遇数额及其期限都是相当有限的。因此，失业保险制度具有的保障功能事实上很难真正取悦雇主和雇员。如学者所言，失业津贴的引入成为社会保护制度发展的指标——开始是与收入挂钩的一种相当慷慨的体制，后来逐渐成为一个规范的工具，采取严格的权利规定，仅有少数处在困境的人可以享受。[30]

依据我国《劳动合同法》（2007/2012），雇员主动辞职、因過错而被解雇、因自身原因致使合同终止和合同约定期限届满时，雇主无需支付经济补偿。失业者在失业前缴费未满法律规定的最低缴费年限、主动辞职或自动离职、开始依法享受基本养老保险待遇或死亡、未进行失业登记或没有求职要求的，不得领取失业保险金。然而，这两种制度不足以覆盖所有劳动者，而遗漏了因本人意愿中断就业者。如果雇员主动辞职，则不能取得经济补偿，也不能领取失业保险金;若雇员因过错而被解雇，却不妨碍其领取失业保险金。而理论上对雇员因过错而被解雇是否属于因本人意愿中断就业存在很大的争议。非自愿失业是指由于自身素质较差的原因和外部不可抗力的原因而导致的失业[31]，强调主观上愿意，但客观上无机会。自愿失业仅具有失业的事实，不得申领失业保险金。

失业保险制度只能适用于非自愿失业的情况，即劳动者有劳动能力且有劳动意愿，而暂未找到合适的工作。若雇员辞职是雇主变相解雇所致，则属于非资源失业的范畴。在制定《社会保险法》和修订《失业保险条例》过程中，都有学者建议删除非因本人意愿中断就业而申领失业保险金，理由在于，失业与否的事实易于判断：失业者持有雇主出具解除或终止劳动合同的证明即可证实;但是，失业是否因本人意愿所致很难有效识别。如学者所言，失业的非自愿性，可在失业发生时确定或失业期间发生特定事实时确定。当劳动者因自愿辞职或因自身违规行为被雇主解雇而失业时，属于非自愿性失业。若因可归咎于雇主的紧急事由而终止劳动合同的，就不可以归责于劳动者。更难的是要认定是否因双方合意而终止劳动合同从而导致非自愿性失业。[32]

非因本人意愿中断就业强调的是，失业是由超出失业者所能控制的经济社会因素导致的，因此，故意骗取失业保险金的道德风险得以避免，尽管失业保险待遇给付的规模是相当有限的。美国失业保险制度还将因过错被解雇者排除在外，如学者所言，凡被裁减或解雇（只要不是因为盗窃、长期矿工或在工作场所出售毒品这样的长期过错而被解雇）的职工，都可以享受失业保险。自动离职的当然例外。[33]失业某种意义上是不可避免的，而劳动者的失业风险差异很大，失业风险越高就越有动力参加失业保险。有鉴于此，凡是开办失业保险的国家都十分注重失业保险的强制性，劳动者缴费后，并不一定能直接享受利益，因为失业的风险并不都会降临在每一个劳动者身上，非失业者不能享受失业救济，而且所缴费用也不会返还，这就直接影响了劳动者缴费的积极性。[34]

除了与雇主建立劳动关系的劳动者外，灵活就业人员——特别是分享经济等新业态从业人员，应当可以参加失业保险。灵活就业人员是指为社会、单位、家庭或个人提供临时性、季节性服务并获得相应劳动报酬，且未与任何用人单位建立劳动关系的城镇户籍人员。《社会保险法》规定，灵活就业人员可以依法参加基本养老保险和基本医疗保险，但没有明确其可否参加失业保险。目前，灵活就业人员可否参加失业保险，由各统筹地区自行决定。然而，各地区基本上没有规定专门规则，而只是参照适用于劳动者的失业保险制度执行。《失业保险条例（修订草案）》有望在灵活就业人员参加失业保险问题的解决上有所突破，但是，其难度之大可想而知。保障基本生活只是权宜之计，重新就业方为上策。提高劳动者职业技能的措施，可以增加就业机会，促进再就业。

在《失业保险条例（修订草案）》列举的失业保险基金支出项目中，首要项目仍然是失业保险金。如学者所言，就业保险制度的主要功能，是对在短期内，遭遇非自愿性失业的个别劳工，给予失业给付，以减轻在失业期间薪资所得丧失所引起的困境。[35]此外，上述草案保留了代缴基本医疗保险费（原为医疗补助金）、丧葬补助金和抚恤金，新增了代缴基本养老费。这些项目是保障基本生活功能使然。除此，取消了职业介绍补贴，新增了职业技能提升补贴、稳定岗位补贴、职业技能鉴定补贴和创业补贴，则属于促进就业功能和预防失业功能。后两种功能得以强化，表明失业保险制度已实质性转向就业保险制度。有学者认为，每一个发达国家都向失去工作的劳动者提供某种形式的失业收入补偿，尽管不同国家的失业保险体系在结构和慷慨程度方面存在很大的差别。[36]

四、预防在岗者失业的再生功能及其限度

失业保险制度具有保障基本生活需要和促进就业的功能，而预防在岗者失业的措施突破了失业者的范围，诸如稳定岗位补贴和职业技能提升补贴，其发放对象分别是雇主和在岗者。前者的目的是避免和预防发生大规模失业，雇主獲得补贴的条件是尽可能保持劳动关系稳定;后者使获得补贴的在岗者提升职业技能，从而尽可能降低失业风险。通过财政预算安排的就业促进资金不足，从失业保险基金累计结余中安排上述补贴有一定的补充作用，但是，这种做法明显突破了使失业者受益的制度初衷。

（一）使特定雇主和在岗者受益的措施

我国《社会保险法》颁行后，部分地方制定了失业保险的规定。其中，关于失业保险制度功能的表述，天津、海南、厦门、深圳等地方与国务院《失业保险条例》完全一致，江苏、广东等则突破了《失业保险条例》，而拓展到预防失业功能。（13）相应地，上述地方的规定在失业保险金支出上也有所突破，诸如，失业保险金参照城市居民最低生活保障标准和最低工资标准确定;在领金期间，失业人员自主创业、女性失业人员生育（14）的，可以一次性领取补助;被判刑收监执行、被劳动教养或强制隔离戒毒，暂停领金。由于失业保险基金的统筹层次偏离，各统筹地区的基金收支结余情况差异很大，对此，可通过提高统筹层次、强化基金的互助共济作用、建立省级调剂金实现收支平衡。

我国《社会保险法》仅仅列举了失业保险金、代缴基本医疗保险费等具体的失业保险待遇给付项目，但没有设定可以由国务院规定支出项目的授权条款。而《失业保险条例》则规定，失业保险基金可以用于国务院规定或批准的与失业保险有关的其他费用。如学者所言，中国失业保险基金的支出范围存在进一步扩大的空间，但要适度，而不应过度。劳动力市场政策的成本应主要由国家财政来承担，如果失业保险基金的功能过度延伸并常态化，就等于将国家的责任转嫁给了参保人，加重了参保人的缴费负担。[37]失业保险制度的功能拓展到预防在岗者失业功能，主要是通过直接惠及未作出裁员决定的企业和未发生失业保险事故的在岗者，来避免失业保险事故发生，即防患于未然。

失业保险制度的预防失业功能，主要是通过发放稳定岗位补贴和职业技能提升补贴等使特定雇主和在岗者受益的措施来实现的。失业保险基金的收入主要源自雇主和雇员缴纳的社会保险费，用于保障失业者基本生活、促进失业者就业等直接使失业者受益的项目理所应当，进而从根本上解决因失业而产生的个人和社会问题。稳定岗位补贴创设于2014年，主要给予采取有效措施不裁员、少裁员，稳定就业岗位的企业，以及采取有效措施稳定职工队伍的企业;2015年提出要扩大失业保险稳定岗位补贴政策运用范围，2017年明确对符合条件的企业给予各类稳定岗位补贴。（15）国务院2017年提出要研究制定失业保险基金稳定岗位补贴资金管理办法，（16）而社会保险基金财务制度直接将稳定岗位补贴支出、技能提升补贴支出与失业保险待遇支付一起列为基金的支出项目。（17）

实施兼并重组企业、化解产能严重过剩企业、淘汰落后产能企业采取有效措施稳定就业岗位的，可以申领稳定岗位补贴，其标准是不超过该企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费的50%，主要用于职工生活补助、缴纳社会保险费、转岗培训、技能提升培训等（18），可以说是有助于预防在岗者失业的方方面面。发放此种补贴的效果相当于相关企业缴纳的失业保险费下调50%。此外，企业取得的稳定就业岗位补贴免征企业所得税。如学者所言，一个令人满意的社会保险计划应当能够维持就业和预防大规模失业，（应当）保障每个人都可能实现合理的生产性就业。[38]稳定岗位津贴不仅可能用于应对结构性失业，而且可能用于预防发生规模性失业风险，帮助暂时发生困难的企业。此外，还有为了支持精准扶贫、精确脱贫而制定的专项政策，规定了提高深度贫困地区失业保险金标准和企业稳岗补贴标准，放宽上述地区参保职工技能提升补贴申领条件。（19）

职业技能提升补贴创设于2017年，依法参保3年以上取得职业资格证书或职业技能等级证书的企业职工，可申请职业技能提升补贴，所需资金从失业保险基金中列支。（20）补贴标准由省级政府部门根据本地失业保险基金运行情况、职业技能培训、鉴定收费标准等因素综合确定，并适时调整。取得初级、中级、高级职业资格证书或职业技能等级证书的企业职工，可申领不超过1000元、1500元、2000元的补贴。同一职业（工种）同一等级只能申请并享受一次补贴。（21）职业技能提升补贴的发放不是任意性的，而是在根本上取决于当地失业保险基金累计结余情况。补贴标准不高且仅发放一次，但是，由于申领者的覆盖面广，这种支出项目与预算安排的专项就业资金其实效果是相当的。

尽管失业不必然是劳动者的劳动能力不足所致，但是，劳动能力不足确实有可能增加失业的风险。因此，无论是对失业者还是对在岗者而言，提升职业技能均十分必要，既可以促进失业者就业，还可以预防在岗者失业。有学者认为，制度扩张的趋势首先可以从受保障人群范围的扩张得到证实。社会保险具有自我完善倾向，这种倾向超出了社会保险本身在技术上能够提供的可能性。[39]从根本上说，失业保险基金支出的重点，应当是为劳动者提供一个寻求适当工作匹配的机会。然而，令人遗憾的是，只有非常微弱的证据表明，较高的失业保险福利水平确实有助于劳动者失业期后的工作匹配质量的改善。[40]失业保险待遇给付项目及其标准的确定，不应影响失业者就业的积极性，反而应鼓励失业者重返劳动岗位，提升其职业技能则可能使其重获就业机会。

（二）预防失业功能应作为补充功能

就目前而言，稳定岗位补贴支出和技能提升补贴支出分别是指按规定对稳定岗位的用人单位给予的补贴，以及对符合条件的企业职工提升技能给予的补贴。上述措施有可能因避免失业发生而削减用于赔付失业保险事故的费用——特别是失业保险金的支出，也有助于提高失业保险制度的认可度。当然，这种政策的效果需要很长一段时间才能显现。而且，由于其造成当期失业保险基金支出规模大幅提高，再度调高失业保险费率以应对因新增支出项目而急剧增加的支出在所难免。与保障基本生活功能和促进就业功能分别作为基础功能和核心功能不同，预防失业功能应定位为补充功能。若上述两类支出的规模高于失业保险待遇支出，可能不当增加其他雇主和在岗者的缴费负担。

近十年，财政补助失业保险基金仅占补助社会保险基金的1‰多一点，就业补助一般比不上同期失业保险金支出，但高出同期失业保险金一倍以上。失业保险制度的价值取向呈现出从消极就業政策转向积极就业政策的迹象，后者强调，最重要的是在获取工作、职业康复、创造工作机会措施和对短期工作和恶劣天气进行赔偿时，致力于推进职业培训和就业安置，提供就业指导和财政援助。[41]促进就业功能本身就有降低失业风险的预防功能，因此，预防失业功能从本质上说符合失业保险制度的内在机理。积极就业政策应帮助失业者寻找工作，促进劳动力市场的地区间和行业间流动，为改善地方经济条件和人们的生活质量做出贡献，最后它还应能帮助失业者重新回到工作岗位。[42]

若能将失业保险制度改造为就业保险制度，预防失业功能与促进就业功能更加名正言顺。日本《雇用保险法》规定了稳定就业岗位补贴：对因经营不景气而被迫缩小规模的企业给予为期1年的工资补贴，以鼓励企业安置内部富余人员;对转产、重组企业提供一次性就业稳定特别补贴。如学者所言，对符合条件的企业雇主给予岗位补贴和社会保险补贴，政府对提供安定的工作岗位而遭受损失的企业进行必要的资助，保证企业能够维持继续营业。[43]我国台湾地区“就业保险法”也引进了因应经济不景气的雇用安定措施：“中央”主管机关于每月领取失业给付人数占该人数加上每月底被保险人人数之比率，连续3个月达2.2%以上，且该期间之失业率未降低时，得办理雇用安定措施。[44]

修订《失业保险条例》已列入年度立法项目，要按照增强失业保险制度预防失业、促进就业功能来定位条例修订工作，并作为失业保险制度改革方向，进行制度设计，同时制度设计要体现包容性和前瞻性，为未来发展留下空间。[45]失业保险制度除了要突破传统福利制度的桎梏，从福利转向工作的方向外，还应寻求更大突破。为应对人工智能这种颠覆性技术可能带来的大规模失业问题，欧洲各国2017年就应否设立全民基本收入制度展开了一场跨时空大讨论，其核心是：由政府来支付每个成人公民基本的生活开销。无论贫穷富贵，不管是否有工作，每个人都能得到相同的数额，没有任何附带条件。[46]尽管瑞士2016年的全民公投否定了基本收入计划提案，但芬兰、意大利、美国加州斯托克顿市等已有零星实践。

五、结 论

由互联网、大数据、人工智能引领的第四次工业革命，使得后工业时代的结构性、大规模失业问题更加严重。与之相应，失业保险制度设计的基础和起点，将从偏重保障的消极功能向保障、促进与预防三者并重的积极功能转变。本文经研究后发现，上述功能构成了差异有序的复合结构：使失业者直接受益的保障基本生活功能属于基础功能，其待遇给付项目及其标准均应持续调整优化;促进失业者就业的次生功能是自然拓展而得的，应作为核心功能，着重强化本于职业培训的就业促进措施、创业补贴和工作福利的改进方向;预防失业功能则应作为补充功能，应保持合理的限度。失业保险基金通过预算实现收支平衡，其核心要旨是科学制定费率的动态调整机制，合理设置实现复合功能的项目和标准。至于有否必要将失业保险调整成就业保险，甚至增设全民基本收入计划，则是值得关注的世界性制度潮流。

注释：

（1）国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》（国发[1986]77号），1993年《国有企业职工待业保险规定》（国务院令第110号）。

（2）中共中央、国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发[1998]10号）。

（3）国民经济与社会发展第十二、十三个五年规划。

（4）根据财政部公布的全国社会保险基金收支决算和国家统计局公布的失业保险数据计算。

（5）人社部、财政部《关于调整失业保险费率有关问题的通知》（人社部发[2015]24号），《关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发[2016]36号），《关于阶段性降低失业保险费率有关问题的通知》（人社部发[2017]14号），《关于继续阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发[2018]25号），国务院办公厅《降低社会保险费率综合方案》（国办发[2019]13号）。

（6）全国人大财经委《关于提高社会保险统筹层次的研究总报告》（2014）。

（7）《失业保险条例》第7条：“失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹;其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。”另见《重庆市失业保险条例》（2003/2011）第4条、《海南省城镇从业人员失业保险条例》（1993/2011）第11条、《青海省失业保险基金省级统筹办法》（2012）。

（8）广东省人社厅、财政厅《关于调整失业保险金标准的通知》（粤人社规[2018]2号），人社部、财政部《关于使用失业保险基金支持脱贫攻坚的通知》（人社部发[2018]35号），《江苏省失业保险规定》（2011）第23条。

（9）人社部、财政部《关于调整失业保险金标准的指导意见》（人社部发[2017]71号）。

（10）《海南省城镇从业人员失业保险条例》（1993/2011）第18条。

（11）国务院《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》（国发[2017]28号）。

（12）财政部、人社部、国家卫计委《社会保险基金财务制度》（财社[2017]144号）。

（13）《天津市失业保险条例》（2001/2016）、《海南省城镇从业人员失业保险条例》（1993/2011）、《厦门经济特区失业保险条例》（2000/2016）、《深圳经济特区失业保险若干规定》（2012/2015）、《江苏省失业保险规定》（2011）、《广东省失业保险条例》（2002/2013）第1条。

（14） 女性失业人员领金期间生育的，可以申请相当于本人3个月失业保险金的生育补助费。参见《广东省失业保险条例》（2002/2013）第21条、《陕西省<失业保险条例>实施办法》（2003/2018）第30条、《厦门经济特区失业保险条例》（2000/2016）第23条。

（15）人社部等《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》（人社部发[2014]76号），国务院《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发[2014]14号）和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（2017）。

（16）国务院《关于今年以来预算执行情况的报告》（2014年8月）。

（17）财政部、人社部、国家卫计委《社会保险基金财务制度》（财社[2017]144号）。

（18）人社部、财政部等《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》（人社部发[2014]76号）。

（19）人社部、财政部《关于使用失业保险基金支持脱贫攻坚的通知》（人社部发[2018]35号）。

（20）国务院《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》（国发[2017]28号）。

（21）人社部、财政部《关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》（人社部发[2017]40号）。

参考文献：

[1]台湾地区社会法与社会政策学会.社会法[M].台北：元照出版公司，2015：124.

[2][美]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.经济学（第19版）（下册）[M].萧琛，等，译.北京：商务印书馆，2014：1020.

[3]翁仁木.国外失业保险制度覆盖范围研究[J].人事天地，2014，（9）：26-27.

[4]孟钟捷.魏玛德国失业保险体制的兴与衰——兼论社会福利制度的发展限度[J].武汉大学学报（人文科学版），2012，（6）：110.

[5][法]乔治·多里翁，安德列·吉奥内.社会保险（第6版）[M].许福田，译.北京：商务印书馆，1998：70-71.

[6][瑞典]佩尔·克鲁塞尔.中国应构建现代福利国家[A].吴敬琏.比较（总第74辑）[C].李一南，译.北京：中信出版社，2014：70.

[7]课题组.中國社会保障制度改革：反思与重构[J].社会学研究，2000，（6）：52.

[8][德]W·杜茨.劳动法[M].张国文，译.北京：法律出版社，2005：36.

[9][德]汉斯·察赫.福利社会的欧洲设计：察赫社会法文集[M].刘冬梅，杨一帆，译.北京：北京大学出版社，2014：357.

[10]卢锋，等.劳动力市场与中国宏观经济周期：兼谈奥肯定律在中国[J].中国社会科学，2015，（2）：69.

[11][美]乔治·E·雷吉达.社会保险和经济保障（第6版）[M].陈秉正，译.北京：经济科学出版社，2005：275.

[12]ILO，Employment Promotion and Protection against Unemployment Convention[R]，2011.

[13][荷]弗朗斯·彭宁斯.软法与硬法之间：国际社会保障标准对国内法的影响[M].王锋，译.北京：商务印书馆，2012：46.

[14]台湾地区社会法与社会政策学会.社会法[M].台北：元照出版公司，2015：124.

[15][英]阿塔·侯赛因.欧盟各国的失业保险计划[J].中国社会保障，2009，（1）：36.

[16][美]罗纳德·G·伊兰伯格，罗伯特·S·史密斯.现代劳动经济学：理论与公共政策（第8版）[M].刘昕，译.北京：中国人民大学出版社，2007：586-588、573.

[17]田思路，贾秀芬.日本劳动法研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013：43-44.

[18]李满奎.从《失业保险条例》修订看我国失业保险制度的完善[J].中国劳动，2018，（8）：45.

[19]清华大学，复旦大学.中国劳动力市场技能缺口研究（2016）[J/OL].https：//wenku.baidu.com/view/ba2d3f5942323968011ca300a6c30c225801f015.html，2019-9-1.

[20]吴强.社会权利的由来——读马歇尔的“公民权与社会阶级”[N].21世纪经济报道，2007-4-16.

[21]王元月，马驰骋.失业保险给付期限差异下的失业持续时间研究[J].中国管理科学，2005，（6）：113.

[22]董保华，孔令明.经济补偿与失业保险之制度重塑[J].学术界，2017，（1）：28.

[23]程惠霞.失业保险制度促进就业功能的发挥及递进研究[J].社会保障评论，2018，（4）：85.

[24][德]汉斯·察赫.福利社会的欧洲设计：察赫社会法文集[M].刘冬梅，杨一帆，译.北京：北京大学出版社，2014：256.

[25]田思路，贾秀芬.日本劳动法研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013：38-39、43.

[26]台湾地区社会法与社会政策学会.社会法[M].台北：元照出版公司，2015：214.

[27]黎大有，张荣芳.从失业保险到就业保险——中国失业保险制度改革的新路径[J].中南民族大学学报（人文社科版），2015，（2）：108.

[28]林嘉.社会保障法的理念、实践与创新[M].北京：中国人民大学出版社，2002：208-209.

[29]费平.国外实施失业保险浮动费率的研究[J].国际劳动，2015（1）：38.

[30][丹]戈斯塔·埃斯平-安德森.转型中的福利国家——全球经济中的国家调整[M].杨刚，译.北京：商务印书馆，2010：350.

[31]董克用，李刚.比利时失业保险体系对中国失业保险改革的启示[M].张国文，译.北京：法律出版社，2005：36-37.

[32][比]丹尼·皮特尔斯.社会保障基本原理[M].蒋月，王铀镱，译.北京：商务印书馆，2014：71-72.

[33]林晓云，等.美国劳动雇佣法[M].北京：法律出版社，2007：263.

[34]林嘉.社会保障法的理念、实践与创新[M].北京：中国人民大学出版社，2002：183.

[35]黄越钦.劳动法新论[M].台北：翰芦图书出版公司，2012：621.

[36][美]罗纳德·G·伊兰伯格，罗伯特·S·史密斯.现代劳动经济学：理论与公共政策（第8版）[M].刘昕，译.北京：中国人民大学出版社，2007：573.

[37]郑秉文.中国失业保险基金增长原因分析及其政策选择——从中外比较的角度兼论投资体制改革[J].经济社会体制比较，2010，（6）：14.

[38]贝弗里奇报告——社会保险和相关服务.劳动和社会保障部社会保险研究所，译.北京：中国劳动社会保障出版社，2008：155.

[39][德]汉斯·察赫.福利社会的欧洲设计——察赫社会法文集[M].刘冬美，杨一帆，译.北京：北京大学出版社，2014：257-259.

[40][美]罗纳德·G·伊兰伯格、罗伯特·S·史密斯.现代劳动经济学：理论与公共政策（第8版）[M].刘昕，译.北京：中国人民大学出版社，2007：575.

[41][荷]弗朗斯·彭寧斯.软法与硬法之间：国际社会保障标准对国内法的影响[M].王锋，译.北京：商务印书馆，2012：151.

[42][美]达尔默·D·霍斯金斯，等.21世纪初的社会保障[M].侯宝琴，译.北京：中国劳动社会保障出版社，2004：183.

[43]吕学静.日本雇佣保险制度纵观及对我国的启示[J].中国就业，2009，（8）：61.

[44]台湾地区社会法与社会政策学会.社会法[M].台北：元照出版公司，2015：215.

[45]桂桢.适应经济社会发展《失业保险条例》修订在即[J].中国人力资源社会保障，2016，（6）：42.

[46][英]索尼娅·索德哈.应对人工智能对劳动者的危胁：欧洲“全民基本收入”大讨论[J/OL].徐亮迪，译.http：//m.thepaper.cn/newsDetail_forward_1623128，2019-9-1.

（责任编辑 吴 楠）