协同治理视角下的农村精准扶贫困境研究

孔彦妮

摘要：精准扶贫是实现农村贫困人口全部脱贫，从源头上消灭贫困人口的重要方略。但是当前实践中也面临着贫困主体缺位、政府越位和职能部门缺乏互动的困境。运用协同治理的分析框架，探析了困境产生的深层因素。并从精准扶贫的机制、主体、资源3个方面提出了优化策略，以推动未来中国精准扶贫事业的发展。

关键词：精准扶贫;困境;协同治理

中图分类号：F323.8         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）19-0127-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.026           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： Accurate poverty alleviation is an important strategy to achieve poverty alleviation of the rural poor and to eliminate the poor from the source. However， in the current practice， it also faces the dilemma of lack of poverty， government offside and lack of interaction among functional departments. Using the analytical framework of collaborative governance， the deep factors of the dilemma are analyzed. And from the three aspects of the mechanism， main body and resources of precision poverty alleviation， the optimization strategy is put forward to promote the development of China's precision poverty alleviation cause in the future.

Key words： precise poverty alleviation; dilemma; collaborative governance

2015年11月国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确将精准扶贫上升为国家战略。2016年国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚计划》作为指导各地脱贫攻坚工作的行动指南与重要依据。2017年2月，习近平总书记在中央政治局会议中强调要坚持精准扶贫、精准脱贫。2017年10月，习近平总书记在十九大报告中提出，要坚决动员全社会力量打赢脱贫攻坚战，“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”。由此可见，精准扶贫工作一直都是中国农村工作重点，脱贫也是一个长期艰巨的历史任务。协同治理作为一个多方参与的新型治理策略，可以应用于当前的精准扶贫工作中。因此，从协同治理的理论视角出发，为精准扶贫提供理论指引，以推动反贫困工作的发展。

1  协同治理与精准扶贫

协同治理是在网络治理的基础上提出的。学者们根据不同的出发点和立足点，对协同治理的含义有不同的解释。主流研究认为，协同治理是政府、民间组织、企业、公民等社会组织相互协作，合作处理复杂的公共事务，最终达到“整体大于部分之和”的治理成效[1]。运用协同治理的分析框架指引精准扶贫工作具有重要的现实意义。第一，两者的参与主体相同。协同治理的参与主体包括政府、企业、公民、社会组织等，彼此之间相互协调、相互合作共同完成任务。而扶贫工作也不仅仅是政府的事情，由于资源和能力的制约，政府也无法凭借自己的力量消灭贫困，更需要社会力量参与其中。公民、企业、社会组织在扶贫工作的重要性日益显著，各方参与治理成效也越来越明显。公民是精准扶贫工作的实施对象，在政府政策的优待下，公民也应发挥主观能动性，学习生存技能，早日脱贫。企业也是精准扶贫工作中的重要力量，应在承担社会责任的同时利用农村资源获取经济效益。社会组织作为社会帮扶与贫困人口之间的连接纽带，应在扶贫工作中发挥积极作用，这也是社会组织存在的意义[2]。由此可见，两者都突出参与主体的多元合作。第二，两者的治理过程类似。在治理过程中，政府、企业、公民、社会组织等出于共同利益，彼此之间相互配合、相互协作，合理配置资源，化解冲突与矛盾，最终实现共同利益，是在外部环境不断调整的状态下，各参与主体在沟通协商后达成统一意见的过程。而在精准扶贫工作中，由于任务的复杂性与艰巨性，需要建立这样一种协同机制，各方参与主体在贫困治理的过程中应加强有效沟通，妥善化解矛盾与冲突，达到治理成效最优化。第三，两者的治理目标相似。协同治理是将每个参与主体看作一个部分，探究每个部分对于整体的影响，利用各自的资源和能力进行合理配置，实现效益的最大化。而精准扶贫的目标就是通过对于具体实施对象的精确管理，确保在现行标准下达成贫困人口脱贫、贫困县摘帽的目标。

由此可见，协同治理的治理逻辑与精准扶贫是一致的。因此，以协同治理理论指导扶贫工作有着重要理论意义。

2  目前农村精准扶贫实践中面临的困境

2.1  贫困农户主观能动性发挥不足

在精准扶贫工作中，贫困农户既是参与者也是受益者，他们在接受政府帮扶救助的同时也应积极发挥主体性作用[3]。然而在实践过程中，贫困农户往往只作为政策的受益者，忽略了自身参与反贫困工作的重要性。一方面，政府在制定扶贫政策时，片面地认为贫困农户作为政策受益者只需要配合扶贫工作，严重忽略了贫困农户的主体性作用。此外，政府在引进扶贫项目时， 只重视当地的地理环境与资源优势，忽视了当地农户是否有能力参与扶贫项目，忽略了对贫困户的项目支持和能力建设。很多时候农民并不知道也不了解宣传的扶贫项目。另一方面，很多农户曲解了精准扶贫的内在涵义，认为扶贫工作仅仅只是发放生活用品和救助金。这样一来，部分贫困农户长期单方面接受扶貧救助，就会逐渐失去改变贫穷现状的内动力，懒散懈怠，形成依赖。

2.2  政府“包揽”现象严重

政府原本是精准扶贫的主导者，但当前的扶贫工作都要依靠政府的力量，“包揽”现象十分严重，不利于扶贫工作的正常开展。政府因其强大的资源优势在扶贫工作中占据主体地位是合理的，但不意味着政府就应该包办一切，这样反而容易影响扶贫的效果[4]。第一，在目前制定的政策中过于强调政府的作用，各级政府都作为扶贫工作中的领导者和主导者参与到扶贫开发的政策制定和实际执行等环节。其次，部分地区“面子工程”现象突出。扶贫工作不仅是一项光荣艰巨的政治任务，更是一件涉及民生发展的大事。地方领导应该准确把握角色定位，切实履行职能。但是在实践中很多政府为了完成上级部门的指标任务，疯狂建设“面子工程”。例如，给贫困户买新衣，粉刷墙壁，只是为了好看。在领导检查时，制作大型宣传牌花费数万元。

2.3  精准扶贫各部门缺少互动

在扶贫开发项目中，各职能部门之间的交流沟通也是至关重要的。虽然当前中国的精准扶贫工作取得了一些成效，但是由于缺少有效的沟通，在很大程度上阻碍了扶贫工作的进一步发展。贫困治理的过程实际上是一个以公民需求为出发点各职能部门协作整合的过程。扶贫工作涉及许多职能部门，包括民政局、教育局、卫计委、就业局等。各职能部门应该强化部门联动，形成工作合力，合理整合资源，共同提高治理成效。但是在实践过程中，各职能部门缺乏合作，各自为政，“碎片化”现象突出[5]。因而在开展工作时，很容易出现扶贫资源投入分散、重叠、遗漏的现象。若缺乏有效的协调机制，政策执行分割现象也会越来越严重，时间一长就会影响扶贫政策的实施效果。

3  农村精准扶贫困境的原因透析

3.1  农村“空心化”现象突出

精准识别是精准扶贫工作中的一个关键环节。然而随着大量的农村青壮年外出打工，只剩下老人和儿童留守家中，大多农村家庭长期处于两地分离的状态，在这种情况下进行精准识别是非常困难的。留守在村中的人口大多都由于身体原因缺乏劳动能力，“因病致贫”或者“因病返贫”的情况时常出现，增加了家庭情况的复杂性。在实践中会出现较大的误差，阻碍了识别工作的顺利进行。此外，虽然各贫困户的收入情况没有明显的差别，但是由于家庭成员长期异地很难确定具体成员的收入状况，不利于判断农村家庭的贫困程度。一方面，因地理环境的制约，“空心化”的农村地区主要特点就是通讯落后，农民会因此错过贫困政策的信息而错过申请时机，从而使真正的贫困人口得不到帮助。另一方面，由于自身文化素质的限制，留守人口很难参与政府的扶贫项目[6]。总的来说，农村“空心化”现象给精准扶贫战略的实施带来了很大的阻碍。

3.2  协同机制尚未建立

在当前的精准扶贫工作中，政府、农民、企业、社会组织之间缺少必要的协同机制，精准扶贫机制也比较松散。目前实行的精准扶贫政策依然是以政府为单一主体，这使得农民、企业和社会组织的参与积极性弱化，进而影响政策实施效果。首先，政府要意识到贫困人口的主体地位，积极沟通交流，了解他们的真正需求。同时，政府要利用自己的资源优势给企业、社会组织搭建平台，建立协同沟通机制，让社会力量参与到扶贫工作中来，实现协同治理。然而在扶贫实践中，由于政府尚未建立协同机制，缺少对话沟通，难以建立彼此之间的信任，导致各参与主体无法实现有序参与，阻碍脱贫攻坚任务的完成。

3.3  参与动力不足

尽管目前政府大力宣传精准扶贫政策，但是实践中发现各方参与主体都存在有效参与的困难，参与动力不足。对于贫困户来说，经济能力有限，如果参与产业扶贫开发项目，还有可能面临投资失败的风险。在这种情况下，大部分贫困户会望而却步。对于企业来说，其生存目的是获取利益，而参与扶贫项目更多的是出于社会公益。在扶贫实践中，企业投入多，短期难以回本，再加上贫困地区底子薄、见效慢，导致企业扶贫就更加谨慎，因而参与动力不强。与企业的困境相比，社会组织的情况则更加复杂。当前中国社会组织还处于成长阶段，很多都是从政府部门独立出来的，自身存在一定的局限性，难以全力投入扶贫事业之中。此外，当前缺少有效的信息平台承接政府的职能转移，政府间的合作机制尚未完善，很难发挥自己的作用，参与能力有限。

4  协同治理视角下的农村精准扶贫路径探析

4.1  建设和完善精准扶贫工作机制

为了解决当前精准扶贫工作中存在的问题，需要进一步建设和完善精准扶贫工作机制，从而保证扶贫工作的稳定和持续。具体来说，一是改革精准识别机制，调整贫困指标自上而下的分配法以及脱贫的标准，应根据调查的实际情况，使用多维度指标作为识别标准，增强精准识别的公平与公正。二是改善贫困农民参与机制，加强与政府的对话沟通渠道，及时了解贫困农户的实际需求，随时根据实际情况完善扶贫政策，提高农民的参与积极性。三是改革精准扶贫的考核机制。监督考核是扶贫工作的重要环节，创新考核督察方式，将暗访督察、调动督察、回访复查等方式综合运用，提高考核结果的准确性[7]。总之，只有进一步完善顶层制度设计，构建适合实际需要的扶贫机制，才能从源头上保证农村精准扶贫工作的顺利发展。

4.2  形成政府主导、多元主体协同治理的新模式

政府作为精准扶贫的主导力量，相对于公民、企业和社会组织等治理主体来说，具有很大的权威性，在扶贫工作中应发挥引导和统筹的作用。当前中国农村正处于转型时期，反贫困工作应坚持政府领导和政府主导的原则。政府要在履行职能的同时，完善农村地区的基础设施建设，加大对贫困地区的帮扶力度。但是在农村精准扶贫的具体实践中采取的是单一片面的政府主导型扶贫模式，缺乏了社会力量的支撑，因而减弱了扶贫工作的有效性，政府扶贫工作显得困难重重。因此，政府应主动发动社会力量，使社会力量成为扶贫工作的助推力量。协同治理本身就强调市场的重要性，市场是治理主体中不可缺少的一部分，所以要发挥市场在资源配置中的决定性作用，改变扶贫工作中“政府热、社会弱、市场冷”的格局。政府还应该积极鼓励民营企业向贫困地区聚集，积极引导社会组织参与扶贫工作，调动市场积极性，着力构建开放式的扶贫工作新格局。最终，形成多元协同治理的新型扶贫模式。

4.3  创新产业扶贫模式，培育新型农民

产业扶贫的目的就是通过产业發展，帮助贫困农户培育一个产业，让贫困农户成为产业经营的主体，通过产业项目，实现彻底脱贫。在精准扶贫过程中，产业扶贫是最重要的一个环节，是关系脱贫成效的关键所在。而当前农村人才流失严重，农村常驻人口结构呈现严重老龄化，这些因素导致脱贫主体缺失。因此，必须要大力培育特色产业，对农民有针对性地进行技能培训，使之成为精准扶贫的脱贫主体。首先，各级政府应出台一系列农村综合帮扶政策，形成长效机制。其次，加大农民培训投入力度，设立专门指导和培训农民生产的机构，使原有的“输血式扶贫”转换为“造血式扶贫”[8]。最后，发展特色产业。根据贫困地区的自然资源、文化资源、人力资源等特点因地制宜、因人制宜地发展产业，调动农民生产经营的积极性。贫困农户通过创新产业扶贫模式，将能有效地实现脱贫致富。

参考文献：

[1] 李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014（1）：138-142.

[2] 殷丹丹，孙  淼.新时代社会组织参与农村精准扶贫的研究[J].法制与社会，2019（3）：175-176.

[3] 李  鵾，叶兴建.农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析——兼论复合型扶贫治理体系的建构[J].福建行政学院学报， 2015（2）：26-33，54.

[4] 王文彬.协同治理视角下农村精准扶贫路径探析[J].地方财政研究，2016（8）：15-19.

[5] 袁  坤.整体性治理视角下西部农村地区协同扶贫机制研究[D].武汉：华中师范大学，2016.

[6] 万秀丽.精准扶贫视野下“空心化”农村治理探析[J].甘肃社会科学，2017（2）：118-122.

[7] 李广志.农村空心化背景下精准扶贫的实施困境及对策研究[J].成都行政学院学报，2016（4）：57-61.

[8] 李  鵾.精准扶贫：恩施市龙凤镇的政策背景、实施现状与对策建议[J].清江论坛，2014（4）：55-58.