国有林场森林资源产权问题与制度完善

蒋凡 田治威

摘要：中国国有林场的森林资源产权制度改革相对滞后，与现有市场经济发展要求不相适应，制约了国有林场经济和社会发展，致使国有林场的森林资源大量流失。完善国有林场的森林资源产权保护体系、健全国有林场的森林资源管理制度，是从根本上加强国有林场森林资源管理、保证国有林场长远发展、提升国有林场发展后劲的基本前提。对国有林场的森林资源产权化概念进行界定，并对其产权现状、产权管理存在的问题、产权制度设计的目标与原则等问题进行了深入研究，提出完善国有林场森林资源产权化制度的建议，以期为中国国有林场森林资源产权制度改革提供理论借鉴。

关键词：国有林场;森林资源;产权

中图分类号：F326.20         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）19-0214-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.043           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： The reform of the forest resources property right system in the state-owned forest farm in China is relatively lagging， which is not compatible with the development requirements of the existing market economy， which has restricted the economic and social development of the state-owned forest farm and led to a large loss of the forest resources in the state-owned forest farm. Perfecting the property right protection system of state-owned forest farms and improving the forest resources management system of state-owned forest farms is the basic prerequisite for fundamentally strengthening the management of forest resources in state-owned forest farms， ensuring the long-term development of state-owned forest farms and enhancing the development stamina of state-owned forest farms. The problems of the definition of the concept of the property right of the state-owned forest farm， the present situation of the property right， the problems of the property right management， the goal and the principle of the property right system design were studied， and the suggestion of improving the property right of the forest resources of the state-owned forest farm were put forward， in order to provide that theoretical reference for the reform of the property right system of the state-owned forest farm in China.

Key words： state-owned forest farm; forest resources; property right

产权制度是关于产权界定、产权交易和产权保护等一系列法律规定及制度安排的總称[1]。现代产权制度是现代市场经济发展的最本质规定，所有的市场经济活动都是以产权制度为基础，并围绕产权来开展的。中国国有林场的森林资源产权制度改革相对滞后，与现有自然资源可持续发展与利用的要求不相适应[2]，存在产权主体虚置、责任者缺失、森林资源无偿被使用等问题[3]，制约了国有林场的经济和社会发展，造成国有林场的森林资源产权关系模糊，缺乏有效的监督和保障制度，致使国有林场的森林资源大量流失[4]。因此，完善中国国有林场的森林资源产权制度、保障国有林场森林资源的产权化，已成为加强国有林场森林资源管理、健全国有林场的森林资源管理体制、提升国有林场发展后劲的基本前提[5]。基于以上考虑，本研究对国有林场森林资源产权问题进行深入研究，完善国有林场森林资源产权化的各项制度，以期为国有林场森林资源产权制度改革提供理论借鉴。

1  产权化森林资源的概念界定

《牛津法律大辞典》里对产权的定义为：产权亦称财产的所有权，涵盖主体拥有所指向客体上的完全权利。它包括使用权、占有权、出借权、转让权、用尽权、消费权以及其他与财产有关的权利[6]。该定义认为产权是法律强制性规定人对物的权利，并进一步说明财产所有权是包括多方面权能的权利束。

本文中的森林资源产权是指森林资源资产特定的归属权，即森林资源被权利主体直接支配并享有其特定利益的权利。森林资源产权的内容包括森林资源的所有权和使用权，其中所有权是指森林资源的所有人依法对其进行占有、使用、收益和处置的权利;使用权是指在法律法规许可的范围内以各种方式利用森林资源的权利，即森林资源的使用者对其进行占有、使用和收益的权利[7]。占有是森林资源使用权人依法获得森林资源使用和收益的前提条件，森林资源使用权人必须对其使用的森林资源进行占有;使用是森林资源使用权人在其占有的森林资源上从事森林生产经营活动的权利;收益是森林资源使用权人获得其经营的林地、林木及其他森林资源产生利益的权利;处置是森林资源使用权人有权转让或放弃使用森林资源的权利。

森林资源产权主体是指按照合同约定或法律法规的直接规定，从而依法享有土地资源、林木资源和环境资源等森林资源的权利人[8]。国有林场的森林资源产权主体为国家。《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物”[9]。产权客体是民事法律关系主体的权利及义务所共同指向的对象。据此，可以认为国有林场森林资源产权的客体主要包括国有林场范围内的森林、林地、林木和林下资源等。

森林资源资产是一种资源性资产，其产权化的确定受到多种因素的制约，具体包括可控制性、合法性、可计量性和收益性。可控制性，作为产权客体的森林资源必须权属清楚，为某产权主体所直接控制，享有使用、支配和收益的权利，这是森林资源得以进行产权化的基本条件;合法性，产权主体对森林资源资产的控制具有合法的产权证明，受法律保护;可计量性，可计量性对森林资源资产评估对象的确认具有重要意义;收益性，在森林资源资产价值形成过程中可以为产权主体带来经济效益。

2  国有林场森林资源产权制度现状

《中华人民共和国土地管理法》（下文简称《土地管理法》）第二条规定“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。可见，国有林场林地资源的所有权由国务院代表国家行使，國务院是国有林场林地所有权的拥有者。国家依法将国有林场林地资源无偿划拨给国有林场，国有林场只是该林地资源使用权的拥有者，并不拥有林地资源的所有权。

国家对其所有的国有林场林木资源享有占有、使用、收益和处置的权利，在权利具体行使上，国家对其所有的林木资源实行“统一领导、分级管理”原则，分别交给各级地方政府管理，各级地方政府再把森林资源交给所属的国有林场经营管理;各级地方政府分别代表国家对国有林场经营管理的林木资源行使所有权，包括占有、使用、收益和处置的权利[10]。国有林场只享有林木资源有限的使用权。如林木资源的采伐利用权，中国《森林法》第二十九条规定“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准”。该规定表明国有林场林木资源只在采伐限额内享有采伐权。

3  现有国有林场森林资源产权制度存在的问题

3.1  森林资源产权主体不明

中国现行的国有林场管理体制是：中央政府拥有最终剩余索取权，实行省、市、县三级政府分管;国有林场在国家授权委托各级地方政府管理下，负责管护、经营、开发、利用国有林场范围的森林资源。由于这种委托管理权的行使，导致地方政府对森林资源的管理缺乏明确有效的监督和制约机制，各级地方政府将管理权变成了所有权，地方政府及其林业行政管理部门才实际享有国有林场森林资源的所有权、管理权、使用权和收益权[2]，其结果就是国有林场森林资源产权主体的权利被架空，所有者虚置，一些地方政府和部门认为自己可以代表国家，有权管理并可处置国有林场的森林资源资产，最终导致一些国有林场的林地资源、林木资源等资产不时被地方政府部门无偿平调、占用，甚至转让出卖，致使国有林场的森林资源流失[5]。此外，由于国有林场的森林资源产权主体不明确，对国有林场培育、经营和管护的森林资源所必需的生产运营资金、基础设施建设以及需要解决的困难、问题等，又无具体部门承担责任和义务。

3.2  国有林场森林资源收益权不完整

按照规定，国有林场拥有森林资源收益权，但目前的实际情况是，国有林场的生态公益林补偿标准过低（对于国有林场国家级生态公益林，目前的补偿标准是8元/667 m2/年，远低于集体生态公益林的补偿标准），导致公益林的基本管护费都不够。此外，由于法律禁止生态公益林商业性采伐，导致生态公益林只能对社会产生生态效益而不能对经营者体现其经济价值，如果国有林场拥有的生态公益林收益权不能为其带来经济收益，就难以激发国有林场经营者对生态公益林管护经营的积极性。

3.3  国有林场林木资源的处置权受限

国有林场林木的处置权主要包括林木资源的采伐权和转让权等，其中最为关键的是采伐权。林木资源的采伐利用是国有林场实现经济收益的最主要途径，国有林场没有采伐权便意味着失去了主要经济收益来源。由于国有林场培育的森林资源具有较强的正外部性，其处置权必然受到法律法规的严格限定，导致林木资源采伐权受到采伐限额等法律制度的约束。同时砍伐、销售和运输等环节都必须经过政府林业行政主管部门的严格审批，以获取林木资源的采伐许可证[5]。森林采伐限额制度不仅使森林资源资产难以转化为现实资本，也侵犯了产权所有者的权利，损害了产权所有者的利益[11]。

3.4  国有林场森林资源产权缺乏合理的流动性

森林资源“国投国有”的性质属性，使得国有林场森林资源的流动性较差。国有林场森林资源无法进行产权的合理流动和吸纳更多的产权主体，导致外部社会资本难以进入国有林场森林资源的投资与开发。这主要是由于国有林场森林资源使用权的设计及其配套政策的设置与运行存在明显缺陷，对权利的内容、森林资源的可流转性和收益性等重要方面缺乏明确的法律规定[12]。虽然中国《森林法》对国有森林资源流转有所规定，但受现有森林资源交易体系、国有森林资源流转政策、森林资产评估体系、森林资产交易平台等诸多因素的制约，国有林场森林资源无法合理流动。

3.5 国有森林资源产权归属登记备案制度不完善

森林资源的权属证明是森林、林木和林地等资源产权归属的有效法律凭证。目前，中国的森林资源权属登记备案工作未跟上社会经济发展的步伐，比较突出的问题是，林地实现交易流转后交易人获得了林地经营的使用权，由于缺乏相关法律证明，当遇到法律纠纷或其他问题时，交易人的合法权益难以得到有效保障。主要是森林资源权属登记手续不完备、内容不完善、凭证不规范等一系列问题导致[13]。

3.6  国有林场森林资源资产评估体系不完善

首先，森林资源产权要素价格难以确定。森林资源产权要素一般应包括林地资源、林木资源，林下动植物资源、森林生态环境资源、森林旅游资源等，由于这些产权要素的复杂性和多样性，使得森林资源产权价格难以确定[2]。其次，中国大多数森林资产评估机构在评估方法上缺乏科学性，评估内容主观性、随意性较大，而且现有的森林资源评估机构大多隶属于国有森林资产管理部门，致使评估结果缺乏客观性、科学性、公正性、独立性，严重影响国有林场森林资源产权交易的顺利进行。

4  国有林场森林资源产权化的设计目标与原则

4.1  国有林场森林资源产权化设计的目标

国有森林资源产权制度的总体目标是：有利于发展中国林业生产力，不断完善中国社会主义生产关系，提高中国林业社会、经济和生态效益，实现国有森林资源的良性循环，促进国有森林资源的可持续发展。因此，国有林场的森林资源产权化，就是要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度[14]。归属清晰，要求各类森林资源产权的最终所有者得以准确界定，并为相关的法律规定所认定。权责明确，要求在森林资源产权制度设计中通过科学的手段和方法，合理划分不同森林资源产权主体的产权边界，严格界定不同森林资源产权主体的责任和权利，实现各森林资源产权主体所承担的义务和所享有的权利的对称与平衡[15]。保护严格，要求产权归属一经准确界定并依法明确认定，就具有了排他性，并受到法律规定的严格保护，其他任何主体不可随意侵犯。流转顺畅，要求依据生产经营活动的实际需要，并最终服务于实现产权收益最大化的目标，各类产权可依法并以各种方式在产权市场上自由流转，这是拓展森林资源产权的财产类型，实现森林资源资产保值增值的基本途径。

4.2  国有林场森林资源产权化设计的基本原则

国有林场森林资源产权化的设计，应坚持以下基本原则：第一，全面覆盖原则，森林资源产权化不仅是一个制度性问题，更是涉及面非常广泛的系统性问题。鉴于中国国有林场森林资源产权制度存在上述诸多问题，在森林资源产权制度设计中，无论是商品林还是生态公益林，无论是森林资源的所有权还是其衍生权利都应在产权制度设计中予以覆盖。第二，分类设计原则，森林分类经营根据社会对森林的经济和生态两个方面的需求，根据森林多种功能的主导利用目标，将森林划分为商品林和生态公益林两大类，应通过对主要发挥经济功能的商品林和主要发挥生态功能的公益林实施不同的经营管理体制，构建不同的微观产权主体和产权制度。第三，功能效益兼顾原则，国有林场森林资源产权化设计应坚持以主要发挥生态功能的公益林以生态效益优先、主要发挥经济功能的商品林以经济效益优先，但三大效益兼顾为基本原则。第四，森林资源有偿使用原则，作为规范自然资源交易的重要规则，森林资源产权化必须贯彻等价有偿使用森林资源的原则，这是实现森林资源产权交易功能的客观要求，无法实现产权交易的森林资源将不能起到优化森林资源配置与收益分配的作用。

5  完善国有林场森林资源产权化制度的建议

国有林场森林资源产权化设计应通过法律建立多层次的产权关系[16]，并对国土空间内的国有林场森林资源明晰产权主体，确保森林资源的占有、使用、收益、处置权等权责利明确，做到权有其主、主有其利、利有其责[17]。

5.1  明晰国有林场森林资源产权主体

5.1.1  明晰国有林场林地资源产权主体  中国国有林场的林地归国家所有，这是《土地管理法》 等法律法规已明确规定的，是中国土地的基本制度，从而确立国家作为国有林场林地的产权主体地位，国家拥有国有林场林地的所有权，包括占有权、使用权、处置权和收益权[18]。

国有林场商品林林地使用权可分别由国有林场和林场在职职工享有，从而形成多元化的产权主体。对于国有林场林地布局分散且与林农交错的商品林，应分包给国有林场在职职工，实行职工家庭承包经营或职工联合经营、股份经营等经营制度，确立林场在职职工的林权权利人主体地位[19]。林场在职职工拥有林地使用权，并可依法进行转包、出租、转让，作为出资入股合作的基本条件，依法获得林地、林木和林副产品的收益[20]。在职职工承包经营的国有林场林地，在不改变林地性质和用途的前提下，在职职工可依法自主决定经营方向和经营模式，自主经营、自我发展，生产的木材产品和林副产品也可自主营销，承包期限以70年以下为宜。通过签订林地使用权承包经营合同，以此来维护林地承包经营的长期性和稳定性。林场在职职工在享有林地承包经营权的同时，必须履行林场统一安排的义务和责任，主要包括森林防火和森林病虫害防治等。国有林场的林地通过经营权从林场流转到林场在职职工手中，使职工的收入与自身经营成果直接挂钩，最大限度地调动了林場在职职工的生产积极性，有利于真正实现权、责、利的有机统一[2]。对于国有林场集中连片的商品林地，应继续由国有林场享有使用权。

国有林场生态公益林的林地使用权应由国有林场享有。

5.1.2  明晰国有林场林木资源产权主体  按照国有森林经营目标的不同，国有林场森林资源可以分为生态公益林和商品林两类。生态公益林的经营目标是满足社会公共利益的需要，而商品林的经营目标则是满足营利的需要，生态公益林与商品林的不同经营目标，决定了其应有不同的产权内涵和不一致的产权制度安排[21]，应分别确认其产权主体。

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