我国环境保护公众参与制度研究

潘晓丹

[关键词]环境保护;公众参与制度;NGO

一、国际环境保护公众参与现状及趋势

（一）参与过程的阶段性和发展性

一般情况下，以20世纪70年代为分界线，国际环境保护公众参与制度，大致可以分为两个阶段，70年代以前，各国已经开始有一定的游行、集会、抗议和请愿等方式的环保群众运动，但是相对比较松散，并没有形成一定的组织力量。而70年代以后，随着环保组织ENGO的迅速发展，政治性力量逐渐成形，影响也日益扩大。当然，这也是国际环保公众参与制度的继续深入发展的一种有效发展趋势。

（二）NGO的有效作用

在全球绿色革命潮流的引领下，环境友好型和资源节约型社会的构建已经越来越深入人心，而作为环境运动的主体引导者——ENGO一直以来在“全球性思考、地方性行动”的理念支持下，在各国的环保工作中发挥着日益重要的作用，一方面引导着来自全球化的环保浪潮，另一方面也给各国政府的环保工作带来了巨大的压力，同时，ENGO对环境公益诉讼产生了巨大的推动作用。尤其是近年来，各国的ENGO组织纷纷建立并在实际环保工作中发挥着日益重要的作用，对环境公益诉讼更是起到了十分好的促进作用。

二、环境保护公众参与制度意义

（一）是公众维护自身权益的需要

我们的环境资源实际上属于共享资源，是我们人类赖以生存和发展的滋养物，享受滋养物是每个人与生俱来的权利，保护滋养物则是每个人与生俱来的义务。正是这种依赖的关系，决定了公众对于环保问题有着高度的自觉性和积极性。现实中不断出现的环境问题很大程度上破坏了环境和生态平衡的同时，也带给广大公民保护环境应有的权利[3]。因此，公众参与既是依法维护自身权益的需要，更是环保运动持续进行的内在动力。

（二）是国家环境保护不足的有效补充

首先，必须明确的是政府在环境保护中所拥有的人力、物力和财力都是有限的，而且国家在经济发展和环境保护之间必然存在着一定的冲突。但是环境破坏问题无处不在，有关部门往往会陷入无能为力的被动局面。甚至在很大程度上，政府就是环境的破坏者，作为一种非政府力量，公众参与可以及时有效地给予监督，建议政府进行发展的综合考虑。

（三）是可持续发展的关键

可持续发展的目的是改善广大群众的生活质量并且保证当代人和后代人的共同需求，促进社会文明的整体进步。而公众参与制度已经发展成为各国的共识，各国纷纷通过法律确保了这一制度的合法地位和有效执行[4]。我国当前的任务就是建立和完善环境保护公众参与制度，更好的完善环境保护，有效推进可持续发展之路。

三、我国环境保护公眾参与制度存在问题

当前，我国公众参与环境保护的法律依据主要来自《宪法》和《环境保护法》。对于公众参与制度，我国在法律中给出了一定的依据和规定，在立法上给予了一定的鼓励。但是从严格意义上来说，并没有在立法中体现出严格而且成熟的公众参与制度。如下是我国相关立法和法律规定。

《宪法》明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径与形式，管理国家事务，管理经济与文化事业，管理社会事务。《环境保护法》第8条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人。由人民政府给予奖励。”此外，2002年10月颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》第20条明确规定：“但国家规定保密的除外。对环境可能有重大影响的建设项目，应当编写环境影响报告。建设单位应当在提交工程项目环境影响报告报批前，举行示范、听证或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位提请批准的环境影响报告书，应当附有接受或者不接受有关单位、专家和公众意见的声明。”

（一）公众参与范围有限，不利于环境保护的有效发展

从上文的相关规定可以看出，公众参与的范围从深度和广度上扩展是当代环境制度的缺陷。在我国的环境保护活动中，公众可以参与的范围相对于欧美等国是十分有限的。

（二）公众参与的方式和内容在立法原则中缺乏可操作性

当前，很多国家都明确在立法中对于公众参与环境保护制度的方式和内容进行了具体而有效的规定。首先，不可否认的是我国对于公众参与在法律中给予了明显的鼓励，但是对于广大公众的参与方式、内容、组织者的相关组织权利和义务，以及有效的保障机制都处于一片空白的状态，这就使得我国的环境保护公众参与制度知识在形式上满足和体现了公众的参与需求，并没有一定的实践性可供操作。《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价[6]”。但这只是原则性的鼓励公众参与的条款，缺乏具体条文的支撑，在具体的实施过程中，很容易出现看似一路通畅，实则步步难行的窘状。

（三）非政府组织（NGO）的力量有限

环保非政府组织有着其鲜明的特征和作用。这一组织的职能通过其定义就可以体现：专门处理环保事物的非政府组织。相对于其他非政府组织来说，其有着鲜明的职能定位和广泛的群众基础，种类繁多，功能也十分多样化，深入影响到人们生活的方方面面。活动形式的多样化也是环保非政府组织的一大特征，也是其职能多样化的体现。但是其在我国的发展中却明显存在着原告诉讼资格问题、司法制度不完善问题和执行落实难问题等一系列制约发展的因素，阻碍着这一组织的作用发挥，也不利于我国公众参与制度的制定和落实。

四 我国环境保护公众参与制度完善建议

（一）保证公民环境保护知情权，建立有效的信息公开制度

所谓环境知情权，是指公民依法从有关部门取得有关环境信息的权利。换句话说，这意味着公民有权获得关于其本国和世界环境状况、国家环境管理的状况和举措以及本国环境状况的真实和有效的信息。这项权利是公民参与国家环境管理的先决条件，也是保护环境的必要民主进程。知情权应该得到相应规定的保护。同时在信息的获取方式和渠道也应该给予具体的规定。建立健全有效的信息公开制度。

（二）拓宽公众的参与范围和途径，实现具体化、制度化

当前，我国工作参与积极性不高的一个主要原因就是公众并没有获得参与的有效机会和具体途径。换言之，我国公众在环境保护中可以參与的法律依据有限，范围也很小。而环境立法中的相关规定也多停留在原则性和指导性上，缺乏有效的可操作性。笔者认为应该借鉴西方发达国家包括邻国日本等有关国家对于公众参与的立法经验，对相关法律法规进行补充和修改，对公众的参与方法进行具体化、制度化的规定和支持。

（三）促进非政府组织进一步深化发展

全球化的绿色革命热潮中，环境公益诉讼问题得到了更多的关注，而在全球环保总局处于话语权低潮之际，ENGO作为非政府环保组织，曾经一度在倡导环保和抵制污染问题方面和环保总局有一定的合作，促进了环保事业的发展。环境问题不能成为权力管制的对象，更不应该成为经济发展的殉葬品，在全球经济如火如荼的发展之际，急需一股力量能够在经济发展中保持清醒的头脑，为环境问题，为千秋万代保持着最后的净土。ENGO的出现和发展就解决了这一问题。探究ENGO在环境公益诉讼中的问题并解决这些问题能够更好地促进环境公益诉讼的发展，更重要的是促进环保事业的发展，将经济发展带来的环境污染和生态破坏后果降到最低，为经济和社会的可持续发展提供良好的发展平台。

参考文献

[1]C ·M ·Abraham ： Environment al  Jurisprudence i n India[J]，Kluwer  Law  International

[2]林家彬. 环境 NGO 在推进可持续发展中的作用.[J] 中国人口· 资源与环境， 2002 （2）.

[3] 李艳芳： 《公众参与环境影响评价制度研究》[M]北京：中国人民大学出版社，2004年版.

[4] 王灿发： 《环境纠纷处理的理论与实践》[ J] ，见《环境纠纷处理中日国际研讨会论文集》[ C ] ，北京，中国政法大学出版社，2002年版.

[5] 张春莉： 《公民行政参与研究状况回顾与展望》 ，湖南社会科学，2005年第 5期.

[6] 苏江丽： 《我国听证制度的发展与完善》 ，湖北广播电视大学学报，2007年.□