论行政诉讼中的合理性审查原则

张苹

[关键词]合理性审查;正当性;司法建议

我国《行政诉讼法》在实质上确立了人民法院审理行政案件时的合理性审查原则。实践中，违反合理性原则的情况不容忽视。法院处理行政案件重视合理性审查，更有利于行政争议的解决。本文对合理性审查原则存在的必要性进行分析，并认为，对明显不当的行政行为提出司法建议，应当成为合理性审查原则的发展趋势。

行政裁量权大量存在于行政行为作出的过程之中，而行政裁量权的行使，应当遵守合理性原则的要求。在实践中，“行政行为违反合法性原则的比例越来越少，违反合理性原则的比例越来越高” ，对行政行为进行合理性审查的要求变得强烈。实践中涉及行政裁量权滥用的案件，如果单纯要求法院只进行合法性审查，无疑使行政争议的解决变得更加困难，处理结果也会更加僵化，因此实践中，法院应进一步尝试将“合理性审查原则”纳入行政诉讼的范畴之中。

一、合理性审查原则在行政诉讼和解中存在的正当性分析

作为审判机关，法院行使司法权对行政行为进行合法性审查的权力是毋庸置疑的，但是，法院能否对行政行为进行合理性审查，却在学界引起了较大的争议。如果司法審查仅限于“合法性”，那么行政裁量就得不到司法的控制;如果司法审查可以延伸到“合理性”上，那么司法权又有过分侵入行政权之嫌，“司法对行政自由裁量的审查始终处于这样的矛盾和悖论之中”。

我国《行政诉讼法》规定，人民法院经过审理认为行政行为明显不当的，应当判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。因此，法律并未排除法院的合理性审查功能，司法应当对行政行为以合法性审查为原则，以合理性审查为例外。根据普遍的理解，“原则”应当属于多数情况，“例外”则属于少数情况，而在实践中，“例外”情况在行政诉讼中占有的比重已经不再是极少数的现象了，这就使合法性审查成为了《行政诉讼法》中“形同虚设的原则”。 各级、各地法院出台的关于行政和解案件的指导性文件中，或者以明文规定的形式将法院对行政行为的合理性审查确立下来，或者能够在条文中引申出法院可以对行政行为进行合理性审查的意思。之所以会出现法院相关文件与《行政诉讼法》规定不一致的情况，主要有几下几个方面的原因。

第一，现代行政法的发展的方向之一就是，行政裁量权呈现逐渐扩张的趋势，而行政裁量权的行使应当受到司法的审查。随着社会的发展，行政管理实务呈现出越来越专门化、技术化的特征，早期“无法律则无行政”的行政法理念受到了冲击，行政裁量作为提高行政效率和实现个案公正的有效手段，得到越来越多的运用和发展。然而行政裁量的膨胀甚至滥用，成为约束行政法治发展的障碍，如何使行政裁量权的扩张限定在有效的法律控制范围之内，是现代行政法发展的重要脉络之一，对行政行为进行合理性审查的呼声也就越来越高。

第二，行政诉讼和解中的合理性审查原则，并不违反《行政诉讼法》的基本精神。《行政诉讼法》仅明文确立了法院审理行政案件时的合法性审查原则，但是该原则设立的目的，在于防止司法对行政的过度干预。法院加强对行政行为的合理性审查，是对实质正义的追求，这样产生的结果才能消除相对人的抵触心理，解决由此产生的矛盾。另外，《行政诉讼法》第一条开宗明义地规定，该法的宗旨在于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，如果法院对行政机关滥用裁量权的行为不闻不问，又何谈保护相对人的合法权益呢？因此，加强法院的合理性审查，是符合《行政诉讼法》基本精神的。

二、合理性审查原则在我国法律中的发展趋势

我国《行政诉讼法》之所以未将合理性审查原则纳入进去，是根据制定时特殊的历史状况决定的。“当时一些行政机关对行政诉讼有一定的抵触情绪，甚至还有人坚决反对制定行政诉讼法” ，为了赢得更大层面，尤其是行政机关的支持，立法者不得不采取一种态度，即在制定法律时强调维护行政机关依法行使职权。这一规定带来的负面效应之一就是，法律仅仅赋予法院对行政行为合法性审查的权力，忽略了纠纷解决的需求，导致许多案件甚至在受案阶段就被排除在《行政诉讼法》之外。

从行政的角度来说，行政行为的作出如果是在合法的前提下，就应当具有独立性，不能受到司法的干扰。法院若要既做到保障行政的独立运行，又做到保障社会正义的实现，就需要在合法性审查与合理性审查之间把握一个合适的度。司法机关对行政行为审查时，需要对所涉及的法律问题和事实问题共同审查，如果司法机关认为该行政行为存在法律问题，理所当然地，可以根据合法性审查原则判定该行为不合法;如果司法机关认为该行政行为存在事实问题，虽然不宜由法院直接处理，但法院应当本着追求公平、正义的目的，以适当的方式敦促行政机关予以改正，保障行政权行使的正当性，这样才能实现权力之间的良性互动。各地实践中，法院对不合理的行政行为，可以向行政机关提出司法建议，这一举措有效地解决合理性审查中“度”的把握问题。

司法权和行政权的合理分配，一直以来就是法律探索的重要问题。合法性审查原则将司法与行政划分为界限清晰的两部分，而合理性审查原则将这两部分权力的界限变得模糊，如何保障合理性审查原则的运用不至于产生司法过度侵入行政的后果，是法律应当予以考虑的问题。实践中，司法建议制度为法院合理性审查“度”的把握提供了一个具体的操作标准，为实现司法与行政的良性互动做出了贡献，但是司法建议制度仍在摸索中前行，从法院的角度来讲，如何保障司法建议的质量成为应当探索的问题;从行政机关的角度来讲，如何保障行政机关放下架子，虚心采纳法院的相关建议，即司法建议的约束力问题，成为需要继续关注的问题，本文拟起到抛砖引玉的作用，期待司法的合理性审查得到更多的关注与研究。

参考文献

[1]江必新：《完善行政诉讼制度的若干思考》，中国法学，2013年第1期。

[2]孙笑侠：《论司法对行政的合理性审查》，载胡建淼主编《公法研究》第一辑，上海商务印书馆2002年版，第49-63页。

[3]孔颖：《论行政诉讼的合理性审查》，黑龙江社会科学，2005年第2期。

[4]江必新：《完善行政诉讼制度的若干思考》，中国法学，2013年第1期。