论我国国有企业构建完善法律合规体系的必要性

潘尤迪　乔骄

关键词 国有企业 合规体系 “走出去”战略 法律合规

作者简介：潘尤迪，中国法学会会员，元达律师事务所注册合伙人/顾问，律师，美国斯坦福大学法学院硕士;乔骄，元达律师事务所律师，澳大利亚悉尼大学法学院硕士。

中图分类号：D922.1                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.199

一、央企合规管理相关文件的出台背景

国务院资产管理委员会公布的数据显示，到2018年底，中央企业境外单位是11028户，分布在185个国家和地区，境外资产总额7.6万亿元，全年营业收入是5.4万亿元，利润是1318.9亿元。中央企业“走出去”取得了明显成效。特别是在践行“一带一路”倡议的过程当中，中央企业“走出去”也逐步从资源开发、基础设施建设拓展到更多元的产业合作，各类创新投资方式也不断丰富。

然而，在中国企业，特别是中央企业“走出去”的过程当中，仍然面临着较大的挑战和风险。其中非常重要的一点就是合规风险。在面对日益严峻复杂的国际贸易环境之时，时代也要求各企业积极应对合规风险，加强针对企业内部及外部的合规管理。为促使企业增强在境外经营的合规管理意识，提升其针对境外经营活动的合规管理水平，国务院国资委和国家发展改革委等七部委先后在2018年底印发了《中央企业合规管理指引（试行）》、《企业境外经营合规管理指引》两份纲领性文件（以下简称“两份《指引》”），为中国企业走向全球大合规奠定了基础，指明了方向。

二、合规的概念和内涵

“合规”，作为一个专业名词，较早是在金融行业普遍使用。 自2007年开始，合规的概念被其他行业开始使用，其背景是因为美国司法部和美国证券交易委员会开始严格执行美国《反海外贿赂法》（FCPA）。这个时期，很多在美国的上市公司所称的合规就是指的这种狭义上的、遵从美国《反海外贿赂法》，即FCPA合规。随后，经济合作发展组织（OECD）以及英国政府也颁布了类似的公约和法案。

随着互联网经济的发展，很多跨国公司开始把狭义的反贿赂合规扩展到更广泛的范围，包括反垄断、产品质量、环保、信息保护、网络安全等。企业内部开展合规管理时也逐渐开始参照反贿赂合规的方法论。国际标准化组织于2014年发布《ISO 19600： 2014合规管理体系指南》。该国际标准明确了合规管理体系的各项要素，建立了一个完整的合规管理系统的流程，可适用于任何企业。2017年12月，中国出台了等同采用标准《合规管理体系指南》（GB/T 35770-2017）。而随着两份《指引》的发布，“大合规”的概念步入企业的视野。

两份《指引》对“合规”一词给出了如下定义：

“第二条  ……本指引所称合规，是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。”

——《中央企业合规管理指引（试行）》

“第三条 ……本指引所称合规，是指企业及其员工的经营管理行为符合有关法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、道德规范和企业依法制定的章程及规章制度等要求。”

——《企业境外经营合规管理指引》

“大合规”主要有以下内涵。首先，合规的“规”之含义非常广泛。它包括三个层次的“规”。第一个规是法律、法规;第二个规是企业内部的规章、制度;第三个规是企业应遵守的道德规范。其次，合规的“合”之操作非常丰富。在适用主体方面，合规要求适用于企业的各个业务领域、各个部门、各级子企业与关联企业以及全体员工。在贯彻执行方面，合规要求贯穿企业的决策、运营、监督等各环节。在持久建设方面，合规要求建立起全面的合规意识以及合规文化。最后，大合规要求有一个完整的合规管理体系。《企业境外经营合规管理指引》对合规管理体系进行了详细的描述。该体系由若干个要素组合而成，要素之间相互配合便可实现合规义务。

三、全球化背景下央企合规的意义

（一）央企合规指引是符合政策导向的必然选择

事实上，如本文上文所提及的那样，各行业监管机构早已开始关注并完善各行业的合规要求。例如2006年10月20日生效的针对银行业的《商业银行合规风险管理指引》、2017年7月1日生效的针对保险行业的《保险公司合规管理办法》、2017年10月1日生效的针对证券行业的《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》等等。在各行业的合规监管规定基础之上，2017年12月，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布了跨行业的国家推荐性标准——《合规管理体系指南》（GB/T 35770-2017）。该国家标准于2018年7月1日起正式实施，覆盖了企业的合规管理体系、识别和评价合规风险、建立并改进合规管理流程、应对和管控合规风险等各个方面。2018年12月26日，国家发改委、外交部、商務部、国资委、中国人民银行、国家外管局及全国工商业联会又联合发布了《企业境外经营合规管理指引》。可以说，在行政监管层面，各行业监管部门在推进企业合规化发展方面持非常一致的倾向性。

而央企作为一个较为特殊的企业类型，合规体系也必然有其特殊性。在此背景下，国务院国资委于2014年发布了《关于推动落实中央企业法制工作新五年规划有关事项的通知》（国资发法规〔2014〕193号） ，对企业法律风险防范机制的深化、法律顾问制度和法律工作体系的搭建以及合规管理能力和依法治企能力的提升均提出了明确的要求;同时还要求企业“大力加强企业合规管理体系建设”。2015年12月8日，国资委又发布了《关于全面推进法治央企建设的意见》（国资发法规[2015]166号） ，明确要求央企更快地提升其合规管理能力，建立起一个由总法律顾问领导，法律事务机构牵头，相关部门共同参与的，行之有效的合规管理工作体系;制定出一套统一有效、覆盖全面、内容明确的合规制度;加强针对企业各部门、各人员的合规教育培训，实现全员合规。此后，国务院国资委选定中石油、中国移动、招商局集团、中铁和东方电气，共五家央企，作为开展央企合规体系建设的试点企业。2018年11月2日，基于在以上试点企业取得的经验，国资委正式颁布了《中央企业合规管理指引（试行）》。

从政策导向层面来看，各央企从内部进行机构改革同时制定内部合规制度，开展合规培训等，也是顺应当前行政监管要求的必然选择。

（二）央企合规指引是央企应对世界多元化的必然要求

近年来，“一带一路”倡议引领国际合作向前发展，而国有企业特别是中央企业发挥着“主力军”和“领头羊”的作用。 在央企不断推进海外建设和输出过程中，不仅需要面对愈发严格的监管要求，也需要面临超越法律的博弈。而央企的合规管理能力正是其国际竞争力的重要体现。

在面对日趋严苛的合规要求的同时，中国企业“走出去”的过程中可能还会面临更严重的政治、文化和宗教等差异。比如利比亚动荡期间，中国商务部部长姚坚在新闻发布会上透露，中资企业将因此受到重大损失，央企在利比亚的项目也全线暂停。 再比如中缅密松水电工程停工事件 以及中国北汽福田汽车股份有限公司在印度遭遇文化障碍 ，提醒中国企业在海外需考虑当地文化、宗教背景以及政治环境，清醒认识到世界各国多方面的差异，接受和遵守各国差异化的要求。

在多元世界及多元要求的全球宏观局势下，全球范围内的商业实体均开始重视或逐渐强化企业自身的合规管理;这一企业发展新潮流已席卷全球。而中央企业作为希望走出中国的企业的先锋带头人，更加需要加强合规管理工作，把握和适应国际要求和规则，才能更好的伫立于全球企业竞争的大潮中。

（三）央企合规指引是央企回应全球挑战的必然途径

面对世界各国政治、文化、宗教与语言的差异，两份《指引》显示了我国高度重视企业法治建设的态度。同时，在我国经济不断发展以及中国企业“走出去”宏伟战略的大背景下，两份《指引》不仅指明了央企合规的方向，也回应了世界各国对中国企业更高的合规要求。

央企对于保障我国经济健康发展的重要地位无需多言。正因如此，央企更需要实现高质量发展以作出重要表率作用。为了更好地发挥央企带头作用，深入推进企业法治建设，目前中国国内对于率先推动央企合规建设的要求不断增强。但是从实践的层面，央企仍存在大量不合规经营行为，导致与企业法治建设的要求之间存在一定的脱节与不适应的情形，在面对客观需求与实践之间存在差异的情形下，两份《指引》为央企指明合规管理改革的方向，加快了我国的法治与国际接轨脚步。

四、结语

经济全球化的背景下，国有企业响应“走出去”的号召不断开拓海外市场，海外投资与运营日益活跃。鉴于各国家地区法律环境、文化背景等方面存在差异，央企作为中国企业的主要代表，其能否合规运营将直接关系到中国企业的国际化形象和国有资产的安全。为此，两份《指引》意在从央企运营的不同业务环节和合规制度的不同领域为央企海内外投资运营提供合规助力。

注释：

刘维.国资委谈央企“走出去”：全年营业收入5.4万亿元[EB/OL].http：//www.chinadevelopment.com.cn/news/zj/2019/10/1574442.shtml，2019-10-17.

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关于推动落实中央企业法制工作新五年规划有关事项的通知（国资发法规〔2014〕193号）[EB/OL].http：//www.sasac.gov.cn/n2588020/n2588072/n2590860/n2590862/c3718525/content.html.

关于印发《关于全面推进法治央企建设的意见》的通知（国资发法规[2015]166号）[EB/OL].http：//www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588335/c4258267/content.html.

王林.“一带一路”上 国企怎么当好“主力军”和“领头羊”[N].中国青年报，2015-08-02（3）.

中国经济.中国企业在利比亚资产达188亿美元 损失难估量[EB/OL].http：//china.ec.com.cn/article/cncaijing/201103/1126315_1.html，2011-03-24.

北极星电力网新闻中心.教训|中国对外投资启示录：缅甸水电站的失败教训[EB/OL].http：//news.bjx.com.cn/html/20180427/894426.shtml，2018-04-27.

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