行政信访的公共政策功能分析

李福安

（陕西延长石油（集团）有限责任公司油田气化工科技公司，陕西 延安 716000）

行政信访是“具有中国特色的民主实现和权益救济制度，信访制度所依托的政治文化、意识形态以及信访制度功能都具有中国特色。”当前的行政信访实践表明，行政信访与公共政策呈现日益密切的关联性，行政信访对于公共政策的影响日益增强。因此，从行政信访影响公共政策的作用机制出发，探讨和分析这种影响，不仅可以揭示信访工作与公共政策的机制关联性，而且可以探讨通过优化行政信访影响政策的作用机制来优化公共政策，提高行政信访工作的质量效率和功能作用，进而探讨发展完善中国特色社会主义民主政治的治理实现路径。

一、行政信访的公共政策功能

（一）行政信访具有民意表达的集中性

信访实践显示，社会急剧转型和经济高速发展带来的负面效应，往往集中释放于社会层面，并通过信访渠道投射出来，因此，群众信访犹如“一个巨大的‘信息库’，它为各级政府决策的科学化提供了重要的资源保证。”

（二）信访工作具有民意反映的广泛性

全方位覆盖的“信访信息员队伍”和以信访信息员为基层前哨的“纵向到底、横向到边”的信访工作网络系统。这一系统在信息收集和获取方面，构成了深入透彻的专属独特信访信息获取机制，为及时有效获取社情民意相关信息提供了特有路径。

（三）信访活动具有民意诉求的普遍性

从信访机构收到的人民来信和接待的群众来访的实际情况来看，信访所反映的问题几乎涵盖了社会生活的各个方面。大到关乎国计民生的政策方针，小到细微末节的邻里纠纷，都可能成为群众信访的缘由； 从企业改制、资产重组中的矛盾到工资福利问题，从“三农”问题到基层干部的违法违纪，从城镇拆迁和安置补偿到粗暴执法，从金融和财税系统的违法违纪到某些干部的贪污腐败，从上学难、就业难、看病难等问题到社会分配不公等各方面社会矛盾，无一不在信访活动中反映出来。这些社会问题的汇集使信访部门成为社会矛盾和冲突相关信息的汇集地，也使信访活动成为反映社会生活和社会矛盾状况的“晴雨表”。信访犹如“一张蜘蛛网的中心点，从这个中心点，你几乎可以与社会生活的任何一个主要方面取得联结，几乎可以窥见这个社会存在的所有主要问题”，信访活动反映的这些社会问题“不仅给国家提出了要求，带来了麻烦和压力，同时也带来了大量珍贵的第一手的信息，而这些信息有助于国家及时地了解社会动态并制定和调整政策。”

二、完善行政信访公共政策功能的建议

我国的行政信访对于公共政策已经形成重要影响，为了进一步发挥行政信访对于公共政策科学化、民主化的积极影响和作用，需要多方面完善行政信访影响公共政策的功能和机制。

（一）明确行政信访参与公共政策的功能定位

从行政信访影响公共政策的诸多约束因素来看，核心在于行政信访在政治体系中的功能定位问题。迄今为止，行政信访的政策功能尚未获得明确的法律定位，这就使得信访功能的充分发挥和权责能的合理匹配面临着制度性困境。在实际政治生活中，行政信访承担了一系列广泛职能，涉及范围几乎涵盖了社会转型时期的所有社会矛盾和社会冲突，这种功能的扩散实际也模糊了它在政治体系中的法律定位。国务院《信访条例》规定，行政信访具有“研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向人民政府提出完善政策和改进工作的建议”的职能，尽管如此，这一规定还是原则性的。要强化行政信访对公共政策的影响，首先面临的问题是对于行政信访的政策功能进行进一步明确而具体的法律定位。这一问题不仅是破解信访难题的关键，也是强化行政信访对公共政策影响力的重要前提。对此，应该在分析我国行政信访历史发展逻辑的基础上，结合行政信访当前所处的时代背景和社会形势考察确定。据此可见，行政信访的政策功能是优化政策而不是替代政策，是参与政策过程而不是主持政策过程，简言之，行政信访实际是通过参与公共政策过程、提供相应信息和咨询意见，通过优化公共政策，来实现行政信访在民主治理和社会建设中的功能。行政信访的这些政策功能特点，应该成为对其进行法律定位的基本依据。

（二）扩展信访职能，强化信访部门的权力，探索“大信访”格局

持这种观点的人认为，“中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，这是一个没有门槛的系统。'，①而信访机构权力有限是导致信访工作效率低下的主要原因，因此，应当赋予信访部门诸如调查、督办、弹幼、提议罢免等更多权能，藉此树立信访机构的权威，有效解决社会问题。

（三）对信访功能进行分解

秉持这一主张的学者认为，行政信访的主要功能不外乎公民政治参与和权利救济，而这两者又都可以从信访中分离出来，为此，他们主张对信访功能进行分解。具体而言，将权利救济的功能分流到司法体系，以防止司法权威的流失，避免信访制度遭遇不可承受之重将信访机构和工作归并到人大，使信访的公民参与功能与立法机关的民意功能有效整合，以加强系统性和协调性。为此，他们主张，“把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达机制”。

行政信访制度作为党和政府的群众工作的重要途径，本质上努力解决的是如何优效治理国家和实现公民权益的问题。就此而言，从社会管理有效实施、社会矛盾有效解决和社会纠纷有效化解来看，一方面，行政信访对于公共政策的影响和作用机制巫需进一步完善，其作用力度和深度巫需进一步强化，因此，信访体制需要进一步改革，其实际政策功效需要进一步发挥。