南通市农村土地流转现状 存在问题及对策

李晓娜

（江苏工程职业技术学院 江苏 南通 226007）

1 南通市农村土地流转现状

1.1 数据来源及调研方法。为准确掌握南通土地流转的基本情况，课题组选用南通第三次农业普查数据进行分析，同时，还设计了调查问卷对南通全区的农户进行随机抽样调研和实地访谈，总计发放问卷300份，经筛选获得有效问卷278份，问卷有效率为92.7%，问卷调查数据为南通第三次农业普查结果发挥有效支撑作用。

调研过程中采用了问卷调查法、实地访谈法、文献调查法等形式多样的方法，结合南通六县一市农户开展土地流转的状况，从农村的现状、农户年龄、数量、受教育程度、规模农户情况、流转方式、开展新型经营活动情况等方面进行调研。

1.2 南通农业农村状况。从南通第三次农业普查数据得知，2016年末南通全区共设65个乡镇，村总数为1 617个，登记农户数为1 752 169户，总人口为5 284 425人；全区农户自留地及因开荒、复垦地等原因累计增加的耕地面积为420 569.42亩(其中普通农业经营户经营耕地面积为414 891.55亩，规模经营户经营耕地面积为5 677.87亩)；全区实际经营的林地面积286 689.21亩；实际经营的牧草地(草场)面积2 917.19亩。

1.3 南通农村土地流转状况。发展现代农业，离不开土地的规模化运营。为全面实施乡村振兴战略，推进农业农村优先发展，南通各地区积极响应国家政策，着手布局土地流转，土地流转的经营主体和经营方式也推陈出新，呈现出良好发展势头，具体表现在以下几个方面：

1.3.1 土地流转形式和用途多元化。截止2016年末，全区通过转包、转让、出租等方式流入的耕地面积为1 319 746.26亩，其中各地区规模农业经营户和农业经营单位的流入耕地面积为1 210 591.76亩，占比为91.7%，不同流转方式所占比重如图1所示。由图1可知，目前转包仍是农村土地流转的首要方式，占比为55.0%；其次是出租，所占比重达到38.0%。另外，全区流入的耕地主要用作农作物种植、园林作物种植或苗木培育等用途，其中农作物种植面积占比76.8%，园林作物种植或苗木培育占比5.0%，林业经营占比3.6%，畜禽养殖占比0.4%，水产品养殖占比12.1%，其他占比2.1%。

图1 规模农业经营户和农业经营流入耕地面积的方式

全区通过转包、转让、出租等方式流入的林地面积为118 574.74亩，其中各地区规模农业经营户和农业经营单位流入林地面积达110 160.56亩，占比高达92.9%，其具体流转方式占比情况如图2所示。从图2可以看出，目前转包和出租是农村林地流转的主要方式，占比分别为52.1%和41.9%。

图2 规模农业经营户和农业经营单位流入林地的方式

1.3.2 土地流转主体呈现多样化趋势。南通第三次农业普查数据显示，目前参与农村土地流转的主体从过去的以单一农户为主转向普通农业经营户、规模农业经营户和农业生产经营单位、农民专业合作社等主体并存的局面，其中普通农业经营户1 658 388户，占比98.1%；规模农业经营户20 309户，占比1.2%；农业生产经营单位8 540户，占比0.5%；农民专业合作社3 531户，占比0.2%，具体如图3所示。

图3 农村土地流转的主体

1.3.3 土地流转新型经营形式和活动丰富化。在南通各地区土地流转过程中，各种经营主体形成了特色鲜明的新型经营形式和经营活动，这些新颖的形式和活动能够更有效提升土地流转的价值。普通经营农户在土地流转实践中，构建出“公司+农户”、“农民合作社”、“专业协会”、“土地托管”以及其他等新型经营形式，各种形式所占比重分别为7.5%、81.0%、0.2%、7.1%和4.2%，如图4所示。从图4可以看出，“公司+农户”是目前南通全区普通农业经营户参加新型经营的主要模式。

图4 普通农业经营户参加新型经营的形式

各地区规模农业经营户和农业经营单位也出现了“以生产为主”、“生产与加工一体化”、“生产、销售、加工一体化”和其他等多种多样的新型经营方式，占比分别为81.2%、1.0%、6.0%和11.8%，其中“以生产为主”的经营方式是目前的主流，如图5所示。

图5 规模农业经营户和农业经营单位新型经营方式

另外，南通各地区农业经营单位不断进行业务创新，开展了形式多样的新型经营活动，如“餐饮住宿”、“采摘”、“垂钓”、“农事体验”等，这些活动形式极大地丰富了流转土地的用途，提升了流转土地的附加值，各种经营活动开展的占比情况如表1所示。

表1 各地区农业经营单位新型经营活动情况 (单位：%)

1.3.4 土地流转主体安全意识提升。目前，南通全区出现了土地大规模流转的现象，伴随着土地的集中，大规模潜在的成本风险、市场风险、管理风险成为各经营主体首要重视的内容。为规避各种潜在风险，各地区普通农业经营户、规模农业经营户和农业经营单位都不同程度的参加了农业政策性保险和商业保险，其中普通农业经营户中，84.7%参加了政策性农村保险，1.4%参加了商业性保险；规模农业经营户中，82.2%参加了政策性农村保险，9.1%参加了商业性保险；农业经营单位中，26.5%参加了政策性农村保险，6.4%参加了商业性保险，如表2所示，土地流转经营主体的安全意识不断提升。

表2 经营主体参加农业保险情况 (单位：%)

2 南通农村土地流转的困境

南通全区的土地流转加快了土地的集中规模经营进程，促进了农村经济的发展，取得了卓越成效，但在土地流转过程中也存在一些问题，阻碍着土地规模化经营的步伐。

2.1 土地流转比例有待进一步提升。从2015年开始，南通各地区开展农村土地承包经营权确权工作，2016年末完成完善签字确认38.5万户，占应确权总户数的28.5%，已发证近25万户，约占18.4%，至今已流转土地143万亩，占农户家庭承包地总面积的27.9%，低于同期江苏省土地流转面积占家庭承包地总面积60.0%的比例，也略低于同期全国平均水平(全国土地流转面积占家庭承包经营耕地面积的35.1%)。

2.2 土地流转方式和流转用途比重不均衡。从图1、图2中可以看出，目前南通全区土地流转的主要方式是转包和出租，而转让、互换、入股所占比重明显偏低。据课题组对南通全区农户随机问卷调查结果显示，造成这种现象的主要原因是农户对农村土地流转的相关政策、方式等缺乏了解，55.7%的农户对农村土地政策特别是土地流转不了解，分别有75.9%和62.0%的农户知晓土地流转形式中的转包和出租，而了解互换、股份合作(入股)等流转方式的农户仅占27.9%和30.3%。在土地流转用途方面，全区流入的耕地面积中76.8%用作农作物种植，其他用途形式比重偏小，经营单位将流转土地用于经营新型农业活动的比重也明显偏低。

2.3 土地流转主体态势需进一步改善。首先，尽管目前南通土地流转主体呈现出了多样化趋势，但从图3得知，规模农业经营户、农业生产经营单位、农民专业合作社所占比例普遍偏低，这将不利于农业生产经营组织化程度的提升。其次，农户受教育程度有待改善，据南通第三次农业普查数据显示，目前南通全区登记农户数为1 752 169户，总人口为5 284 425人，其中受教育程度为小学和初中的比例较高，分别为27.8%和40.3%，其次为高中或中专，占比为15%，未上过小学和大专及以上占比较低，分别为9.0%和7.5%，如表3所示。

表3 南通各地区农户受教育程度情况

3 南通推进土地流转的对策建议

农村土地流转有利于提升农业经营效益，加速农业产业化发展进程以及促进农民收入的增加，更有利于实现国家建成小康社会的总体目标。因此，南通全区需采取多元化措施，加大土地流转力度。

3.1 搭建土地流转服务平台，加大流转宣传力度。全区应在充分尊重农户意愿的基础上，按照“合理布局、形成规模、彰显特色”思路，积极搭建土地流转服务平台，加强对农村土地流转的管理、指导和服务，坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活经营使用权，加快推进农村土地流转。

全区着手搭建区(县)、乡(镇)、村三位一体的农村土地流转服务平台，区(县)级服务平台主要包括土地流转服务大厅、仲裁大厅和合议调解室，乡(镇)建立土地流转服务站，村级建立土地流转服务点，实现服务机构全覆盖，形成区(县)级服务指导、乡镇负责落实、村组组织执行的服务格局。其中区(县)级服务平台发挥的监督管理、政策信息发布、流转制度制定、流转程序规范、流转争议协调等作用，切实为土地流转做好平台服务保障工作；乡(镇)、村级服务平台一方面加大农村土地承包经营权力度，实现农户100%确权登记，为加快农村土地流转奠定基础；另一方面组织专人深入农户开展土地流转政策宣传动员工作，对土地流转态势进行实时跟踪，及时解决农户在土地流转中遇到的困难，引导农户积极将土地经营权流转到经营单位或者农村合作社。

3.2 拓展土地流转方式，盘活土地流转用途。目前南通全区土地流转方式中转包和出租所占比重较大，而转让、互换、入股所占比重较低，针对这种现象全区应大力培育新型农业经营主体，拓展土地流转渠道，稳步推进土地规模化经营。

3.2.1 成熟示范区联动土地流转。目前南通地区下辖的通州十总镇、通州雅周镇、如皋丁堰镇、海门飞余镇、如东袁庄镇土地流转规模位居全区前列，流转经验丰富，应充分发挥这些土地流转成熟区域的示范效应，组织参观和学习其成功经验，联动其他地区土地流转。

3.2.2 龙头企业带动土地流转。引进国家级农业产业化龙头企业为主体，拓展土地流转形式，采取股份制+租赁制+托管制或者转让制+互换制+股份制等“多制同步”的模式，着力扩大土地流转规模。在经营形式上，实行“公司+农户”、“农民合作社”、“专业协会”“三式联手”的模式，整合资源，降低成本。在延深产业链条上，从“以生产为主”向“生产与加工一体化”和“生产、销售、加工一体化”延展，拓宽经营新方式，提高生产效益。

3.2.3 回归创业促进土地流转。南通全区加强同本地在外创业人员的联系，借助各种活动载体，宣传土地流转政策，加大回归企业引进力度。引导回归企业在餐饮住宿、采摘、农事体验、垂钓、生态、旅游、观光等方面发展现代农业，为土地流转用途注入创新元素，带动当地农民增收。

3.3 改善土地经营主体态势，提升土地流转动力。多维度增强土地经营主体土地流转的主观能动性，能够有效提升土地流转的动力。

3.3.1 培育经营主体。积极引导流转主体，培育规模农业经营户、农业生产经营单位、农民专业合作社，及时提供农产品供求信息咨询服务，促进农业经营主体投资现代化农业，发展高效农业、设施农业。

3.3.2 加大农户培训力度。针对目前农户受教育程度偏低现象，整合各类培训资源，对农户进行有针对性的培训，解放农户土地流转思想，提升农民整体素质和就业创业能力。

3.3.3 完善农村社会保障机制。不断健全农村养老保障机制和体系，做到老有所养、老有所依，使农民在土地流转中无后顾之忧。同时，提高土地流转的单位收益，使农户收益达到最大化，提高农民流转土地的积极性，变被动参与为主动要求，把全区土地流转工作提升到更高水平。