易地搬迁：巨大的社会变迁和生产力的自我革命

陈文波

安康市位于陕西省最南端，属秦巴生物多样性生态功能区、南水北调中线工程重要水源涵养区、国家秦巴山集中连片特困地区和川陕革命老区，所辖九县一区都是贫困县，其中深度贫困县4个。

作为陕西易地搬迁政策的发源地，自2011年实施易地搬迁工程以来，安康累计建设易地搬迁安置区1364个，搬迁群众26.84万户、94.1万人，占全市总人口（303万）的31%，占全省搬迁总人数的35%，谱写了陕西乃至全国易地搬迁史上浓墨重彩的一笔。

安康坚持把移民搬迁作为推动发展重要引擎和脱贫攻坚关键举措，使易地扶贫搬迁成为贫困人口“挪穷窝、改穷业、拔穷根”的治本之策，受到社会各界广泛关注和肯定。

万里长征走完第一步

民生周刊：我注意到，您最近经常深入基层调研易地扶贫搬迁工作，多次提出，有计划、按步骤地把农民转化为产业工人，同步加强新民风建设，让社区居民减少对传统种养产业、传统农村生活习俗的依赖，更好更快地融入社区生活。您为什么会产生这样的思考？

郭青：感谢您对安康的关注。从2011年开始，我市三分之一人口通过避灾、生态、扶贫3种搬迁类型住进集中安置社区，其中避灾搬迁5.05万户18.75万人，生态搬迁6.63万户24.46万人，扶贫搬迁15.16万户50.9万人。

2018年11月14日，郭青在汉滨区大河镇调研新社区工厂。

这是一个庞大的群体，而搬迁群众中的贫困户更是弱势群体和特殊群体，我们必须把做好易地搬迁后续扶持工作摆上重要位置，积极顺应搬迁群众对美好生活向往，确保“搬得出、稳得住、快融入、能致富”。

虽然农村人口流向城镇是趋势是规律，但我们建设了這么多的集中安置社区，一下子转移这么多搬迁群众，并不完全是自然演进的过程。

在尊重群众意愿的前提下，搬迁政策的吸引力和党委政府的推动力都起了很大作用。这些人搬迁安置后如何开启新生活？如何尽快融入新环境？党委、政府如何找准后续扶持切入点？这是安康进入“后搬迁时代”亟须解决的问题，也是我最近思考最多的问题。

这些搬迁群众，有的祖辈靠务农为生，文化水平很低;有的世代居住在大山里，没有出过远门。

通过党和政府的好政策，他们告别山高路远、地质灾害，搬进了安全、整洁的集中安置社区。但面对高楼大厦和水泥墙，他们中的很多人却显得无所适从。

比如，在生活方式上，搬迁群众从过去的单家独院到如今在安置社区聚集生活，衣食住行方面跟以前相比有诸多不适应：有些贫困搬迁户家里没有空调，夏天嫌热光着膀子就出来了，或者躺在草坪上呼呼大睡。有些群众不愿意在自家阳台晾衣服，在社区广场找两棵树拉个绳子晾。

有些群众过去烧柴做饭，不会用新购置的电饭锅、电磁炉、煤气灶。有些群众过去住自家院坝，习惯了将生活垃圾往门口一丢了之，现在还保留这一习惯，直接从阳台或窗户往外抛。

过去农闲时节，都是端一碗饭张家长李家短地找人说话聊天，进入集中安置社区住进楼房后，邻里间都不熟悉，进屋锁门，找不到聊天的人了。年纪大一点的老年人，到楼下超市买东西，回来就找不到自家门。

在生产方式上，搬迁群众过去长期住在农村、务农为生，没有形成时间概念和纪律观念，如今在新社区工厂上班，想去就去、想走就走，有事不请假，给企业生产管理带来麻烦。

还有些年龄大一点的贫困户，有点小病就不想干活，不愿参加社区就业培训去学一门新技术，“等着送小康”的惰性依赖思想，并没有因为进城入镇就彻底改观。

由此可见，如此大规模的移民搬迁，不仅是一场巨大的社会变迁，而且农民变成社区居民、产业工人，生活方式和生产方式与过去完全不同，引发生产力的自我革命。

移民搬迁工作的宗旨是“搬得出、稳得住、能致富”，我们把“快融入”也加上了，就是在尊重意愿、尊重规律的前提下，催化搬迁群众的生产生活方式转变，使他们尽快融入新的社区生活。

安康易地扶贫搬迁是全国同类工作的缩影，事关上千万群众民生福祉，事关这些区域的稳定和谐，事关贯彻落实十九届四中全会“构建基层社会治理新格局”，需要引起全社会的高度重视。

一场灾难引发的大机遇

民生周刊：安康易地搬迁起始于2010年“7·18”特大洪涝泥石流灾害，从最初的避灾搬迁为主，到现在扶贫搬迁为主，搬迁人口占到三分之一，这对于山大沟深的安康来说，复杂性、艰巨性可想而知，能否介绍一下搬迁的演进过程与政策的演变过程？

郭青：2010年7月18日，是安康人民不愿想起却又无法忘记的日子。在那场地质灾害中，182名群众遇难或失踪，7名基层干部在救灾中英勇牺牲，给安康人民带来了巨大的伤痛。

国土资源部对安康受灾地区国土进行首次航拍，发现我市约有60%～70%的老百姓居住在海拔800米以上、环境恶劣、易受地质灾害影响的区域。

灾害发生后，时任陕西省委书记赵乐际同志深入灾区指导抢险救灾，切身感受人民群众家园被毁、失去亲人的巨大悲痛，深入剖析原址重建、反复受灾的根本原因，深刻认识到只有顺应自然规律、远离灾害源头，才是应对自然灾害的治本之策，才能走出“受灾—重建—再受灾—再重建”的恶性循环，推动省委、省政府形成了实施陕南避灾移民搬迁的共识，安康的易地搬迁自此拉开帷幕。

省委、省政府决定从2011年开始实施陕南避灾移民搬迁安置工程后，相继出台《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法（暂行）》等一系列政策。

2015年脱贫攻坚战打响后，易地扶贫搬迁成为避灾移民搬迁的主要类型，安康积极对接国家易地扶贫搬迁政策，把符合条件的建档立卡贫困户纳入搬迁范围。

这其中还有一个集中安置率的政策演变过程，2014年要求坚持集中安置为主，设区市集中安置率应达到90%。

后来发现，这个比例陕南尤其是安康确实很难达到，2016年将集中安置率调整为原则上关中不得低于90%、陕北不得低于85%、陕南不得低于80%。

集中安置率偏高好还是偏低好？这要具体问题具体分析。过高，群众离承包地太远，不可能再去耕种，土地收益没有了，而且搬迁后生活成本加大，群众有抱怨，干部的说服工作难做，推动工作的积极性受到影响。

过低，安康素有“八山一水一分田”之称，大块平地只集中在月河川道一线，其他地方“巴掌大”的平地都很难找到，山区建房成本很高，加之路、水、电等配套，资金投入相比关中地区就非常大。

比如，白河、紫阳等山区大县，农民要盖一栋两层小楼，仅地基就要打十几米深，相当于三层楼的高度，而在“高楼平地起”的关中地区就不需要这么大的成本。

中央和省里下达的基础建设项目资金毕竟有限，如何让有限的资金惠及更多群众？只有在提高资金利用效率上做文章。如何提高资金利用效率，就是尽量提高集中安置率。

集中安置率提高了，社区基础设施、公共服务投资的利用效率大幅增加、综合效益突显，也促进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步。

比如，东南沿海劳动密集型产业加快向安康转移，平利等县的新社区工厂星罗棋布，都是以人口聚集为前提的。集中安置还有利于解决搬迁群众就医养老和入托入学等问题，让长期困扰我们的农村“三留守”问题、犯罪分子针对农村“空巢”老人的刑事案件频发问题等，得到有效解决。

当然，还有一个易地搬迁以后乡村治理成本问题。像紫阳县仁和国际千户安置社区，1360户聚集于此，虽然管理人口多，但管理区域就那么几十亩，如果这1000多户分散在每个山头、各个村落，那就需要更多干部每天跑更多的路，才能实施有效服务和管理。

总之，用一定数量的资金，在规定时间内完成规定任务，从这个维度讲，对于“一方水土养不起一方人”的安康，集中安置率高一些，是符合实际的。

民生周刊：看来移民搬迁社区与传统城镇社区有很大不同，管理上的难度在什么地方？

郭青：现在我们的农村新型社区，几栋、十几栋，甚至几十栋单元楼，从外表看像城镇社区，但里面住的大都是农民，大多数是贫困户。我最担忧的是搬迁社区里的贫困户后续发展问题。

纵观世界上一些转型国家，贫民窟问题是一个极为凸显的社会问题，这包括拉美的贫民窟、印度的贫民窟等。由于公共服务短缺，尤其是无法提供更多的就业岗位，加剧了贫民窟的恶性循环，引发一系列社会问题。

我们必须加强后续扶持和管理，体现社会主义制度和“中国之治”优越性，要让易地搬迁安置社区成为贫困群众的幸福家园。

部分人认为搬迁群众进入集中安置社区只是一个过渡阶段，他们很快就会被城市同化变成市民。但从目前形势判断，这将是一个漫长的过程。

从更深层次来分析，搬迁群众生活方式、生产方式的转变，其实质就是农耕文明向工业文明的转变。过去，农耕文明讲究靠天吃饭、依赖土地、自给自足，而工业文明则表现出脱离土地、遵守规则、分工协作。

从农耕文明到工业文明，本身就是一个漫长的变迁过程。今年9月，我安排市委政研室、改革办强化对这个过程进行记录和研究，基层改革创新观察点就选在紫阳县仁和国际千户移民安置社区，以期通过跟踪观察、记录和研究搬迁群众从农村到社区生产方式、生活习惯、心理状况、收支结构、文娱活动、民风民俗等变化过程，分析其中问题和规律，探索建立加强服务管理新举措、社会治理新机制和相关政策支持体系，让政策更管用、更具治理效能。

宁陕县四亩地安置社區内群众庆祝搬迁新居。

再从一个历史的角度看待这个问题，安康历史上就是一个移民城市。清廷下令“湖广填陕西”掀起新一轮移民浪潮。现在很多安康人都是湖广移民的后裔，他们中不少人还保留着族谱、家训等，甚至有的饮食、方言都还有湖广一带的元素。从清初到现在300多年了，但湖广移民的故土元素依然存在。

由此可见，我们今天在做的移民搬迁，不是简单地从一个地方搬到另一个地方，而是包含更丰富、更深层的内容，包括劳作的改良、语言的交融、饮食的传承、风俗的沿袭、文化的赓续，等等。

我们不能期望农民在朝夕之间就完全丢掉之前的生活习惯来拥抱新生活，这将是一个漫长、艰难的过程，需要几十年甚至更长的时间才能完成。

新社区工厂实现就地就近就业

民生周刊：新社区工厂是安康易地扶贫搬迁的亮点，最早也是您提出来的，听说还源于您小时候的一段经历，能不能和我们分享一下？

郭青：在整个移民搬迁过程中，“搬得出”不算一个难题，但如何实现“稳得住、能致富”却是移民搬迁的难点和重点。道理很简单，如果就业解决不好，群众没有稳定的收入来源，山下再漂亮的房子也待不久，最终还是会回到山上、跑到外地。

记得我小时候，改革开放不久，在河北老家农村，不少村民家里发展商品生产，做塑料包装袋。一般是星期五或者星期一，村里摇铃一响，送加工材料的来了。每家用一个电烙铁加热，给塑料袋封口，然后拿剪子一剪，或者刀子一裁，一个就两三分钱。

领材料的同时，把上周做好的产品交上去，计件算工钱。还有的利用家里的缝纫机，领布料按要求加工简单的衣服。

那是最早的家庭工厂、手工作坊，都是来料加工，不愁销路，生产时间较灵活，对劳动力素质也没有过高门槛，在挣钱的同时又照料了家庭。

我到安康工作后，发现移民搬迁社区有很多闲置场地，有大量闲置劳动力，但工业化理念却很薄弱，就于2012年提出：抓住承接东部产业转移腾笼换鸟的有利时机，在全市发展劳动密集型产业和就业主导型产业，有计划、按步骤地把农民转化为产业工人。

安康相继出台《关于扶持发展劳动密集型产业的意见》《关于大力培育和发展新社区工厂的实施意见》，明确将毛绒玩具、电子产品、纺织加工、农产品加工、特色手工艺品加工作为新社区工厂发展的五大重点。

2018年制定和颁布全国首个《新社区工厂地方标准》，我们还从资金扶持、融资服务、税费减免等方面给予大力倾斜。

比如，市本级设立1亿元毛绒玩具文创产业发展资金;与市建行合作创新推出“新社区工厂贷”，为新社区工厂提供纯信用、免抵押、免担保贷款，企业最高可获得一年期200万元的贷款额度。

如今的新社区工厂发展由点到面、全面开花，实现了从引企业到引产业的转变，取得了农民就业、工厂发展、社区繁荣、社会稳定的多赢效果。

全市已建成各类新社区工厂499家，百户以上安置社区都有一家以上新社区工厂，吸纳就业20279人，其中贫困劳动力6726人。全市毛绒玩具文创企业已投产200家，吸纳就业9212人，其中贫困劳动力2686人。

“安康新社区工厂”被评为2017年度中国改革十大案例、全国精准扶贫十佳典型经验，先后荣获首届全国创业就业服务展示交流活动优秀项目奖、首届全国创业就业服务展示交流活动最具人气奖。

统筹推进后续扶持工作

民生周刊：后搬迁时代工作重心是什么？不仅仅是融入社区这么简单吧？

郭青：客观上讲，由于前期大量精力放在搬迁安置区建设、提高搬迁群众实际入住率上，有的社区由搬迁办或当地镇政府成立社区工作站代管，第一书记和驻村工作队员更多的还是在村里开展工作。

因此，要把脱贫攻坚后续扶持的重心、乡村振兴战略支持的重点，向易地搬迁安置区和搬迁群众延伸，必须采取系统治理措施，做好五方面工作：

安康新社区工厂

一是突出党建引领。党的十九届四中全会系统总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，把“坚持党的集中统一领导”放在首位。构建基层社会治理新格局，就是把党的全面领导贯彻到新社区各项工作中。

搬迁群众进入新社区，党的工作就开展到新社区，服务跟踪到新社区。有的同志认为社区服务有物业就行了，这是不正确的认识，物业这个层面是一个市场化行为，不能替代社区党组织对搬迁群众的管理与服务。

要按照新设、融合、挂靠3种类型规范农村社区设置，迅速建立社区党组织架构，组建以党组织为核心、居委会为主体、群团自治组织为辅助、物业为保障的组织、管理、服务架构，真正让每个新社区党组织成为坚强战斗堡垒，把党的力量挺在新社区最前沿。

二是坚持就业优先。一方面，对于搬迁群众居住在新社区，但距原来耕种地比较近，引导他们通过土地流转，到农业园区务工增加收入。

另一方面，在现有新社区工厂发展基础上，持续深化苏陕扶贫协作，加快引进高收入型的企业，满足青壮年劳力需求，全方位实现群众就地就近就业增收。

三是做好公共服务。确保搬迁群众原有土地权益和相关的惠农政策不变，原籍村委会要按照土地承包经营权证、林权证等权属证件，依法保障好搬迁群众的权益。

现居住的社区负责向搬迁群众办理合作医疗报销、居民养老保险、最低生活保障、救济救助和相关证件办理等工作，尤其是解决好搬迁群众最急需的就学、就医等基本公共服务问题。

根据实际需要，建立便民服务中心、平价购物中心、儿童托管中心、老人日间照料中心等，最大限度地为搬迁群众生产生活提供便利，增强归属感、满意度。

四是开展新风塑造。深入开展新民风建设，及时制定社区民规民约，成立道德评议会、红白理事会、村民议事会、禁毒禁赌会，做到“好人好事有人赞，歪风邪气有人管”。尤其要突出“诚孝俭勤和”新民风建设中的“勤”字，引导群众勤俭持家、勤劳富家，树立一批创业先进、自强标兵，引导他们靠自己双手创造幸福生活。

要不断提升社区居民讲文明、遵守社会公德的思想意识，举行丰富多彩、喜闻乐见的文化活动，促进搬迁群众转变思想观念、文明习惯、精神状态，尽快融入新环境、新生活。

五是强化社会治理。充分发挥社区自治作用，畅通搬迁群众社区建设管理的知情权、参与权、选择权和监督权。加快完善社区基础档案，把大数据融入社區管理之中，实行网络化管理。

要加强社区自我管理机制，推选出一批公道正派、乐于助人、有一定文化的老党员或老干部担任楼长或中心户长，依靠他们实现社区自我管理，构建社会风险防范和矛盾纠纷排查化解的最小单元。

在这方面我们已经进行了很多积极探索，有的已经成为在全国推广的经验范式，做到有人管事、有钱办事、有场所议事。比如，平利县聚焦“五业”强保障，汉阴县创新构建“138”易地搬迁后续发展服务管理体系等，对于整体移民搬迁工作具有借鉴意义。

总之，群众搬迁后的问题并不比搬迁前的问题少，安康的创新探索刚刚起步，取得的成效也是初步的。

民生周刊：那么，后续扶持工作需要强有力的组织架构来实施，迁出地与迁入地的两套班子如何衔接？很多人都很关注这一点。

郭青：我个人认为，易地搬迁组织架构能否有力有序运转，衡量标准是“公共服务全覆盖、管理成本不增加、社区治理更有效”。

我市选择在白河县开展试点，他们很早就提出“原籍（迁出地）管理地和林，社区（迁入地）服务房和人”的工作方法，近年来又在“村改社区、村管社区、集镇社区、园区社区、联建社区”，全面实施六大融入提升行动，形成较为完善的移民搬迁社区组织架构，有效提升了搬迁实际入住率、稳定脱贫率、旧宅腾退率和搬迁融入度。

目前，我市正在全面推行白河试点经验，进一步完善移民搬迁社区组织架构，理顺管理机制，提升治理效能。

当前，要注意防止新建社区组织架构规模偏大问题。我们正在根据迁出地搬迁人数和管理范围，统筹考虑撤并迁出地行政村组织架构。道理很简单，迁出地的人减少了，相应的工作负担减轻了，更多担子压在迁入地，那就需要适时适当压缩迁出地的村干部职数，来充实迁入地社区干部力量，实现动态平衡。

我们还探索了迁出地的村干部与迁入地的社区干部交叉任职的方式，以期进一步减少行政成本，拿出更符合实际、更具长远性的社区管理服务办法，切实做好我市移民搬迁“后半篇文章”。