县级政府治贫能力的提升路径

谢斌 惠甜

摘   要： 政府的治贫实践是其治贫能力提升的现实基础，而提升治贫能力，则是决定政府有效治贫的关键。对延安市延川县治贫实践数据材料进行分析，发现一些县级政府治贫实践中存在治贫主体单一、治贫队伍专业化规范化程度低、治贫资源分配不均衡、现代化治贫信息技术应用不充分、贫困对象内生发展动力不足等问题，这是影响政府治贫能力的现实问题。提升县级政府的治贫能力，实现治贫目标，应健立自洽不悖的多元共治主体驱动体系、提升专业化与规范化兼具的治贫人才素质、利用现代化治贫信息手段优化治贫资源配置，并且把“精神治贫”和“实践治贫”结合起来。

关键词： 县级政府;治贫能力;治贫能力提升

中图分类号： F323.8               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.002

县级政府治贫能力，是其通过扶贫资源的汇集、配置和合理使用从而实现全县整体脱贫的治理能力，是其治理能力体系的有机组成部分。县级政府作为国家治贫政策执行的领头羊，是国家治贫政策有效实施的中坚力量。因此，积极提升县级政府治贫能力和治理能力，对完成党中央提出的全国脱贫任务以及实现国家治理能力现代化具有一定的现实意义。[1]①

笔者以国家级贫困县延安市延川县为例，基于延川县的治贫脱贫实践，对县级政府治贫能力的提升路径进行积极探析，以此对提高县级地方政府治理能力尽点绵薄之力。

一、延安市延川县治贫实践分析

治贫能力通过治贫实践存在和提升。因此，分析治贫能力的水平和状况，就不能不分析扶贫、治贫实践。笔者是以延安市延川县的治贫实践为实例来分析县级政府治贫能力状况的。

（一）延川县的治贫概况

自古以来，由于地势和地理等原因，延川县就极度贫困。据延川县政府2014年年底统计，全县登记建档贫困人口1.58户、2.65万多人，县域内总计有63个贫困村。②贫困发生率高达15.2%，一度被列为国家级贫困县。③经全县统计因病致贫4985户18205人，因残致贫2931户10936人，缺技术致贫2803户7335人，因学致贫2596户6907人，其他原因（因灾、缺劳力等）致贫1484户2217人。从2014年年底开始，延川县人民政府积极响应中央政策号召，全县经济社会发展以“治贫攻坚”为导向和中心，在积极建立各项帮扶制度的同时调动各方资源，稳扎稳打。直至2017年底，延川县内累计脱贫人数高达5786户16970人，先后16个贫困村告别绝对贫困。①2019年5月初，延川县正式退出国家级贫困县序列，县域内实现了整体脱贫。②

（二）延川县治贫实践体系

在陕西省人民政府的大力支持与号召下，延川县政府“鼓足劲、直起身板放手干”，以“两不愁”、“三保障”、“一达标”作为县域内“攻坚治贫”总指标。①同时，依据三大指标建立一系列指标体系，完善各项保障制度，保证治贫工作的顺利进行，全县合力争当治贫道路上的领头雁。第一，建立动态反馈调整机制。延川县政府坚持以问题为导向，对县域内治贫过程中出现的问题追踪调查、细化梳理、分析评价，并提出相应的改进措施，做到问题不留死角全部解决。第二，制定责任清单制度。政府制定出切实的政策落实方案，制定责任清单制度，全县各部门根据清单任务，执行汇报，总结提升，做到治贫任务无死角彻底执行。第三，确立“扶贫对象”精准识别体系。通过审核确定—帮扶—剔除—退出的程序，以户为单位，精准识别、真进实退，准确锁定帮扶对象。第四，建立差异化帮扶制度。县域内按照“八个一批”②脱贫要求，针对不同类型的贫困主体制定各自差异化的治贫政策，通过产业扶持、教育培训、医疗救助、住房安置等等差异化的手段，真正实现“措施精准匹配，帮扶实事求是”。最后，县域内按照治贫的“十条铁规”③要求，制定了领导干部责任“十必须”、“包户到人”管理机制、县域内领导干部全部跻身治贫前线，做到“领导干部几班倒，严守治贫第一前线”。④同时，针对不同贫困主体、类型选派不同领导干部。敢打敢拼者攻克治贫敏感、困难问题，踏实肯干者解决治贫长效性问题，真正做到精准派人，精准解決问题。延川县政府围绕治贫开展了一系列的行动，构建完了整的治贫攻坚体系，同时树立法制化的治理理念，以高素质的人才队伍作为“治贫攻坚”的先锋队，确保县域内治贫工作白话释义。

（三）延川县治贫实践举措

第一，注重产业扶贫治贫，增强贫困群众的脱贫能力。全县实施农业产业发展战略，规划建设产业园区发展各村特色，规划建设“特色十二园区”，以特色产业带动县域内贫困村的经济发展，争创“一村一品牌、一乡一实业”的佳绩。第二，多途径引导就业创业。设立公益扶贫岗位，引导贫困劳动力就近上岗。邀请县域内各大企业定期召开“服务企业招聘会”，鼓励县域企业就近招聘贫困人员，解决部分贫困人员上岗问题。发展县域内特色旅游，与陕西文旅集团合作积极引导扶持贫困村民发展乡村民宿、民俗旅游、观光采摘等项目，形成“农家乐+治贫”新模式。第三，集中解决农村安全、住房问题，落实异地扶贫搬迁政策。对危住房、无住房、住房偏远不易救助的贫困户，县域内集中建设安置工程。至2017年底，延川县集中安置贫困户2819户，同时，安置工程各项配套设施同步跟进建设。危房改造760户，让贫困村民全部有房住，保安全。第四，跟进农村基础设施建设，建设美丽乡村。新修贫困村道路6公里，维修整治“油返沙”道路288公里。⑤建电力入户工程及供水设施提升工程，保障贫困户用电吃水困难问题。大力发展修缮网络通信基础工程，保障贫困户“信号畅通，联络无忧”。第五，积极开展基层贫困人口教育工作，教育扶贫助推治贫实践。落实教师结对帮扶贫困学生政策，县财政局专设教育资金，资助无钱辍学学生重返校园。第六，县域内实行“四免一提一降”政策⑥，在基础医疗体系完善的前提下分设重大疾病医疗救助、民政医疗救助等体系，使贫困户健康问题有了保障。第七，积极促使国内各大企业与产业户签订长期合作项目，打造产销一体、融合发展的治贫模式。在保障县域内农产品销路的前提下积极带动企业经济发展。第八，新建覆盖63个贫困村的村级光伏扶贫电站，每年给各村分红5万元，解决了村集体无收入的困境等等。

（四）延川县治贫实践进展

据2018年下半年统计，县域内登记在册贫困人口2868户8529人。至2019年初，延川县实现在册贫困人口全部脱贫。⑦以下相关调研数据，通过表格与折线图的形式清晰展现实际脱贫情况。具体情况参照表1、表2。

延川县治贫工作取得如此成绩，离不开延川县政府治贫能力的不断提升。县域内通过扶贫资源的汇集、配置和合理使用实现全县整体脱贫，但是扶贫工作中也存在着大量问题。据延川县政府2018年工作报告中指出，延川县政府治贫资金缺口大、部分贫困主体自我发展意识不强且后续动力不足、产业薄弱村帮扶措施落实难等问题，都使得治贫工作进入“瓶颈”期。

二、延川县治贫实践中现存的问题

虽然现阶段延川县退出了国家级贫困县的队伍，但是此治贫实践是低水平的、不稳定的。一方面，延川县政府积极制定和完善了动态化的反馈调整机制、责任清单制度、“包户到人”等机制;另一方面，县域内领导干部全部跻身治贫前线，坚持治贫工作“最后一公里”不放松。但实际治贫过程中还存在着大量问题，没有长效机制的保障，治贫的成果很有可能付之东流。因此，务必正视这些问题，并通过提升政府治贫能力来解决这些问题。

（一） 治贫主体单一化，尚未形成协调一致的整体合力

治贫工作具有任务重、持续时间长、人数众多、资金消耗量大等本质特征，治理过程中需要各方资源的汇聚与整合，以确保治贫工作的有效性。在治贫实践中，单一的政府治贫主体难以应对复杂多变的治贫问题，在治贫实践中独木难支。另一方面，善治要求公民社会参与到政府管理公共事务的过程中来，通过各方合作对公共事务进行管理。[2]由此得知，单纯的以政府为主体的治理模式已经不能适应新时代的发展要求，建立多元主体共治的主体驱动体系显得尤为必要。[3]在延川县政府治贫过程中，虽然已经初步建立了多元化的治理体系，虽然政府各部门在其中仍然应具有主导地位，但是其他主体参与的仅仅在基础建设扶贫、特色产业扶贫两方面，这使得各方主体的参与度明显不足，多元治理体系流于形式。再加上传统的行政壁垒使得延川县政府不能充分调动和整合社会及市场的资源，各方缺乏合作机制，这也使在治贫过程中难以形成协调一致的整体合力。最终使得延川县政府治贫重任缺少其他分担主体，治贫的长久性无法保障。

（二）资源配置不到位，治贫能效相对较低

治贫重在精准，治贫资源精准化配置则深刻体现了治贫能力的高低。[4]由于现行扶贫资源配置遵循传统的行政运行体制，纵向从中央—省—市逐级分配到县一级。各级在分配治贫资源的过程中由于现代化分配手段应用不足、信息资源不对等、官员的自利行为甚至人情关系等各方面的原因，最终导致治贫资源配置不对等的现象。[5]例如有些官员将大把治贫资源分配到自己的源生地;一些关系资源雄厚或者走访较为活跃的县级政府利用各种手段抢占治贫资源;部分帮扶对象走关系、套近乎，已经脱贫但是还享有脱贫政策等等现象，出现了治贫资源分配不均衡的问题。[6]延川县政府也出现了类似的情况，延川县G镇因为地处黄河流经之处，当地有著名的景区享誉全国。G镇借着发展旅游景区之名，占有大量的扶贫资源，与G镇贫困人口所需治贫资金比例不符，当地也出现了一部分治贫资金过度滥用的情况。由于治贫资源的不合理配置，再加上治贫资源的投入和产出不对等，出现了治贫过程中的低效率，使治贫的绩效大大降低。

（三）现代化治贫技术运用不足

“大数据”、“Wechat”、“政务服务客户端”等技术的利用，有利于提高各层级政府部门在治贫过程中的服务性和有效性。[7]这也充分表明现代化信息技术的应用已经成为治贫及政府治理过程中的必然趋势。延川县政府响应国务院号召，积极构建治贫政务公开平台，公民可以在延川县政务公开平台上了解政府最新治贫工作动态、治贫工作落实情况，同时民众可以利用此平台向政府反映民情、诉说民愿。但是，浏览延川县治贫政务公开网站后发现，网站页面繁琐不清晰，网站动态更新速度慢，同时也缺乏与大众的互动交流，回应性较差，仅仅处于初步探索阶段。大数据作为提升政府部门治贫能力的新途径，成为当前各政府部门争相尝试的“时尚品”。大数据能带来全新的数据采集、分析、运用。同时，利用“云计算”系统，第一时间获取管辖区内的治贫资源，做到统一管理、统一服务。[8]但是，延川县境内互联网建设基础较差，4G网络覆盖率较低，延川县政府部分工作人员对其云端数据计算缺乏相应的知识，各方面的不足导致县域内现代化治贫技术应用不足，大大降低了治贫績效。

（四）治贫主体专业化、规范化程度低

治贫主体是治贫政策的执行者，其自身素质高低关系到治贫工作能否有效开展。[9]目前，县域内治贫主体工作能力低、经验不足、缺乏专业化技术能力、知识储备不足且自我更新较慢等等，这些问题严重阻碍了县域内治贫工作的进程。[10]所以，汇集一批知识储备丰富、专业技术能力强、适应能力突出的专业化团队跻身治贫前沿显得尤为必要。法制化的运行模式、专业化的治贫能力、动态化的治贫知识储备等都是“治贫主体”规范化的集中表现，治贫主体的规范化才能保证治贫工作的长效化。所以，制定各项规章制度规范治贫主体的各项行为，使得县域内治贫工作朝着法治化、长效化的道路前行。但在调查中发现，延川县内部分治贫主体规范化程度低、县域内的行政体系不能很好规范治贫主体的各项行为。例如，在治贫过程中，部分治贫主体还秉承传统的“官本位”思想和自利性，在治贫过程中出现设租、贪污受贿、工作开展不到位等行为，严重阻碍了县域内治贫工作的进展。

（五）治贫对象自身发展动力不足

治贫对象大多是因为“内因外患”导致的贫困。“外患”一般包括因病、因残、无劳动力、缺技术、缺资金等原因导致的贫困，是表面上的贫困。“内因”才是导致贫困对象无法脱离贫困的根本原因。有一部分治贫对象自身不想努力、安贫乐道、怨天尤人、脱贫意识不强，就想靠着国家补贴度日，这才是治贫路上最大的障碍。尤其是这两年由于经济市场不景气，导致一部分贫困人员没有干劲。再加上县一级党员干部公信力的不断下降，使得贫困对象对政府失去信任。随着贫困群众的国家意识和自我发展意识的淡薄加深，延川县境内出现“政府干、村民看”、“一觉睡到大天亮、等着政府送小康”的怪象。此类怪象也严重打击了政府“扶贫”积极性。事实证明，只有治贫先治志，致富先治心，才能脱离真正的贫困。延川县虽然整体已经摘掉了绝对贫困的帽子，但是一部分贫困对象是政府部门追着赶着扶持着才勉强“摘帽”，他们对自身发展要求较低，没有发家致富的愿望，只想拿着政府的补贴度日，政府部门稍有松懈，他们有可能再次贫困。

三、县级地方政府治贫能力的提升路径

治贫能力是决定政府有效治贫的关键，因此治贫必须把提升政府治贫能力放在中心地位上。治贫能力是以治贫实践为现实基础的，因此提升治贫能力，应当在治貧实践中寻找路径。笔者以为，提升县级政府的治贫能力，实现治贫目标，应致力于以下几个方面的实践。

（一）建立健全多元共治的主体驱动体系

第一，从县级政府内部体制来看，需要打破传统的行政壁垒。传统的行政壁垒造成部门间扶贫资源配置的低效率，抑制了治贫产业组织发展和结构的优化，同时部门间的行政壁垒有可能造成治贫过程中寻租或设租等大量腐败行为，严重影响治贫工作的有效进展。对此，应大大降低部门之间的阻隔，打破部分过于死板的政府行政体制，使得政府部门内部各部门、政府与民众可以自由互动交流，使得各方合力共推治贫事业。第二，完善统一的治贫信息交流平台，使得各个部门间实现资源、信息共享。[11]各个部门紧跟信息平台上最新的治贫政策动态，以不断出现的新问题为导向，并制定相应整改对策。做到“实时监控问题，实时更新手段”。村民可以利用平台反应民情、交流民意，同时知晓政府部门治贫动态信息，共建“群众反映、干部解决”的动态循环模式，实现治贫路上的互助前行。第三，政府部门应该积极对接社会、市场，发掘市场治贫潜力并调动各方资源，构建出政府、社会、市场共同互助合力的多元共治的主体驱动体系。市场与社会应该为治贫注入源源不断的新鲜血液，让扶贫事业保持应有动力。政府部门应积极与国有企业、私人企业、公益组织、社会爱心群体、志愿者等多方主体合作，最大限度地开发各方活力，提升政府治贫绩效。

（二）优化资源配置，积极提升治贫绩效

信息资源的不对等、资源配置的不公开使得各项治贫资源出现不均衡、不公平分配等现象，严重阻碍了治贫工作的有效落实。[12]政府部门应积极采取措施。第一，针对贫困资源分配不均衡困境，建立数据化决策体系。数据化代表精确化。将贫困对象的数量、类型等方面进行统计分类，做到心中有数。在综合全面的数据评估与分析的基础上制定精确、有效的治贫政策。第二，建立动态反馈跟踪机制。贫困数据瞬息万变，需要紧跟动态数据，精确掌握贫困户当下的情况，紧密追踪，根据动态数据因人因时因地精准帮扶，合理分配治贫资源。实行“一月一主题，一周一重点”模式，根据实时追踪的数据不断地调整工作方向和主题，把治贫工作落到实处。第三，建立动态化的科学管理体系，治贫工作是随时变化的，传统的政府部门逐级审批、逐级汇报，更新速度慢，不能适应快速变化的环境。政府部门要紧跟问题，建立动态化的科学管理体系，才能紧跟贫困数据的变化，调整工作重心，实现最小投入最大产出，最终提高政府部门的治贫绩效。

（三）充分利用现代化治贫信息手段

随着信息技术的不断发展与更新，网络化、数据化的应用成为新时代的发展要求，也成为政府部门提升治贫能力的新途径。[13]第一，完善政务公开平台以及电子政务，加快建设综合智能管理平台、社交网络媒体、政社互动等网络化平台，通过现代化信息技术的应用，充分发挥电子政务效能，实现治贫工作效能化、服务化、标准化。第二，充分利用“大数据”，使得县级政府部门治贫工作精准化与效能化。大数据以精准定位、采集、整合治贫数据，驱动政府部门在治贫过程中的准确预测需求、高效决策、广泛动员、资源合理高效的配置、优质化的服务、简化流程，促进治贫工作的精准化与效能化。第三，县级地方政府需积极投资建设现代化的技术，积极培养网络化的治理人才。现代化治贫信息技术的应用离不开政府部门的大力支持，需投入大量资金实现网络化的基础建设。同时，县域内极度缺乏相关的技术人才，政府部门需开设培训课程，培养技术性人才，充分利用现代化治贫信息技术，推动县域内治贫工作的有序进展。

（四）加强“专业化、法制化”培训，提升治贫人才综合素质

县级地方政府作为治贫主体，在治贫过程中需要承担主体责任，同时需运用大量的专业知识和专业手段完成治贫任务。所以，提升县域内政府部门人员的综合素质是完成治贫工作的关键环节。首先，县级地方政府应加强加大财政投资，开展治贫能力培训、举办治贫工作相关讲座，组织队伍到全国优秀治贫地区学习调研，积极培养出有技术、有知识、有策略的综合治贫人才。同时建立定期考核监督机制，不断更新内部工作人员知识储备，在提升自己的同时更好地投身于县域内治贫工作中。第二，加强地方政府工作人员法制化的培养。治贫工作的有序进展要求县级政府构建完整的法治化制度体系、推进依法行政、强化法律服务等。培育政府部门内部人员的法治精神和法律知识储备就成为关键所在，县域内应加强法治教育、法律培训、法律知识考核，使“法治化”深入人心。专业化的治贫能力、“法制化”的管理流程、动态化的治贫知识储备等各方合力才能保证治贫工作的长效化。

（五）把“精神治贫”与“实践治贫”结合起来

针对“政府干、村民看”、“一觉睡到大天亮、等着政府送小康”、“誓死不退保”等异化现象，县级地方政府需从以下几方面开展工作。第一，激发贫困主体发展内生动力。在基层社会中定时开办学习活动、讲坛活动、培训活动、表彰大会等，为贫困主体讲解治贫政策的同时宣传“自力更生、奋发图强”的思想观念，唤醒民众脱贫意识。[14]第二，建立标杆楷模制度。在每村评优树模，评选年度、季度、月度致富带头人，发放脱贫光荣奖状、荣誉证书并给予一定的资金奖励，将评比结果公布于治贫交流网站、村头光荣榜上，引导广大贫困群众见贤思齐，争做脱贫带头人。第三，大力弘扬传统家风家训，积极弘扬“独立自主”的民风、家风。进行“优秀家风户”评选活动，举办表彰大会，使贫困主体争相看齐，相互学习模仿。同时，大力弘扬传统好家风，在基层兴起独立自主、勤劳勇敢的民风。让“精神治贫”助力“实践治贫”，使“精神治贫”与“实践治贫”结合起来，实现县域内治贫工作的高效能。