法治理念引领营商环境建设

余慧

摘   要： 营商环境法治化面临法治意识淡薄、营商法律制度体系不完善等问题，完善营商环境法治化需要进一步强化法制保障;加强制度设计与非制度约束准则体系建设，营造公正的制度环境;加强法治政府建设，提高政府管理经济法治化水平;大力推进公正司法，充分保障投资者权益，为社会的安定有序和商事活动提供法制保障;以法治理念大力营造透明、高效的政务环境，公平正义的市场环境和稳定、透明、可预期的投资环境。

关键词： 法治理念; 营商环境;营商环境法治化建设

中图分类号： D920.0               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.019

法治化建设是优化营商环境的本质要求和重要保障。以法治理念推进营商环境建设是依法治国与建设社会主义市场经济的客观要求。法治是经济发展的有力保障，“突出全面依法治国的主题，公平公正司法的关键，以人民为中心这个根本，扎实推进法治西安建设”[4]。法治的目标是打造一个崇尚公平、正义、安全以及可持续发展等价值理念的法治环境。法治化营商环境的本质特征是公开透明、持续稳定、规范有序。

一、我市营商环境法治化建设的基本情况

近年来，西安市狠抓“三大革命”，以创新为举措，优化营商环境成效显著。“进一步优化企业开办、投资、区域融资、企业经营、政务服务、园区营商环境，提升行政效能。” [2]深化“放管服”改革，维护市场经济秩序规范有序。优化行政审批事项办事流程，打造“审批事项最少，办事效率最高，投资环境最优”的政务生态系统，深化行政审批制度改革，方便企业注册设立和简易注销办事程序，简化办事流程、压缩办理时限，简政放权，以“行政效能革命”助推营商环境持续改善。加快转变政府职能，打造公平透明的营商环境。“推动政府职能转变进程中，紧紧抓住改革机遇，积极对接权力下放，立足问题导向，开展了一系列改革工作，改革成效显著。” [3]防范化解金融风险，营造公平公正、诚实守信的市场环境，保障企业和群众的合法权益。推进“证照分离”改革压缩办理时间，降低收费标准，帮助企业降低各类交易成本，特别是制度性交易成本，为企业和群众清除创业路上的体制机制障碍。通过立法形式将任务落实到岗、责任落实到人，依法平等保护各类市场主体的合法权益，加强执法工作。构建齐抓共管、协同联动的工作机制。保护惩治并行，保护市场主体的各项合法权益，激发市场活力，推动形成平等有序的法治化营商环境。

二、营商环境法治化建设的主要问题

营商环境是一个地区的经济软实力的重要体现，也是地区竞争力的重要指标，是全面建成小康社会的重要基础。在市委、市政府正确引导和大力支持下，西安市优化营商环境取得了一定成效，但仍然存在着一些困难和问题，主要表现在以下四个方面：

（一）法治意识比较淡薄

法治意识的社会环境是营商环境法治化建设的基础。社会法治意识和服务意识、诚信守法意识等直接关系到营商环境的优劣。当前营商环境建设存在部分企业诚信守约意识不够，社会法律思维还没完全建立起来，政策信用、人际信任、价值信仰缺失，影响政府的行政效能，破坏社会的稳定和平衡，妨碍社会的发展，见利忘义、制假售假的事件时有发生。基层权力部门有些公务人员“店小二”服务意识还没有完全树立，表现为一些干部不作为、不会为、乱作为，少数地方政府失信，公信力下降，主要是“官本位”思想在作祟，契约和平等意识没有建立起来，一些政府部门虽然“脸好看了”，但民营企业和老百姓“事难办”的问题并没有解决。部分单位和同志跟不上改革和發展的节奏和要求，思想僵化、习惯性思维、出现了效率不高、担当意识不强，凭老经验工作和办事，如，在行政审批中，投资项目后续服务不够，普遍存在被动审批多、主动服务少，行政审批后续跟踪服务不到位，总是囿于部门利益，部门经济利益至上，以罚代管，并把罚款指标进行量化，不作为、乱作为，甚至人为设置障碍。政府有关部门服务监管创新意识还不强，一些法规制度执行不够严格和规范，没有行之有效的监管办法，只是延用过去形成“以罚代管”、“开票收费”的旧手段。契约精神的缺乏和契约作用被弱化不利于高效公平的市场体系的形成。

（二）营商法律制度体系不健全

营商环境法治化建设有赖于完善的法制体系建设。较之于发达的市场经济国家而言，我国的市场经济脱胎于传统的计划经济体制，法治传统较少，党的十八届四中全会《决定》也指出，“必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同国家治理体系和治理现代化的目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。” [3]因此，要进一步完善我国的法治体系建设，着力提升法律体系的完备性。有的部门出现职能划分不清晰，权责不明、边界不清，推诿扯皮现象;在行政效能提升、“最多跑一次”改革、制度建设、政策法规、权力下放、联合监管、机构改革、事权人权财权划分、诚信体系建设等方面都存在着“中梗阻”问题，使审批慢、事难办、“踢皮球”现象时有发生，重大招商项目建设协调推进领导机构缺失，签约率高、落地少，签的多、落实少。体制机制不完善使改革推进难以形成整体合力;体制改革与政府职能转变衔接不足，多机构、多部门审批现象仍然存在;法治化营商环境有赖于公正透明的制度建设。政府职能转变不到位是目前营商环境诸多矛盾问题的体制性根源。行政化的经济干预政策和领导式的管理模式有待转变，需要推动立法对优化营商环境的引领，如需要构建完善的产权法律保障制度、公平的市场交易规则和竞争规范;在立法理念上需从方便行政、方便管理向充分保障市场主体权利转变。行政体制改革有待进一步推进;政府权力和责任清单制度有待进一步完善，真正做到行政权力在阳光下运行。

（三）行政执法有待進一步规范

依法行政方面存在行政执法不公正、程序不规范，行政执行方式“一刀切”，影响项目的施工周期、进度，导致企业成本提升;选择性执法侵害企业合法权益。还没有完全按照需求导向、问题导向，着重在群众关注的热点、难点问题上下功夫，尤其在“一件事跑一次”、投资项目审批、不动产登记等领域没有实质性突破，在经济结构调整和产业优化升级中，在某些领域还存在以行政手段干预经济发展的现象，市场主体除了要面对经济发展自然形成的垄断外，还要面对行政垄断。资源和科技优势没有充分发挥，整合与统筹协调发展和创新能力不足，还需不断提高创新转化水平和开放程度，在打造特色亮点和品牌效应方面还需进一步创新，缺乏长远的战略规划和现代管理创新。

（四）落实不到位

优化营商环境的政策法规落实不到位，由于传统习惯性思维和路径依赖，鼓励改革、支持创新的良好社会氛围没有形成;工作效率低下，认识不到位、缺乏有效实际行动;政企沟通不畅，少数干部不作为、不担当的问题有待纠正，放不开胆子，迈不开步子，受到旧的思想意识束缚，不想改、不敢改、不会改的思想障碍无法克服;改革的力度不够，政务服务网建设与投入运行缓慢，一些审批事项前置要件过多、办理时限过长，行政执法信息公开制度不落实，行政审批服务标准化程度低，机关管理不到位，服务意识不强。企业反映措施很多也很好，但落实不到位;政府政策连续性和有效保障性不足，行政执法的依据和设定还有待全面梳理，行政权力运行尚待规范。在执法部门里还有“以罚代管”“以征代管”和选择性执法、随意性执法等现象存在，这些现象虽然不多，但对我市营商环境造成的损害极大。切实规范政府行为、企业行为，做到政府依法行政，司法机关依法办事，企业依法经营，社会依法管理。

三、完善营商环境法治化建设的对策

（一）加快制度设计与非制度约束准则体系建设，营造公正的制度环境

公平公正的市场规则、科学完备管用的规则体系建设是优化营商环境的重要保障。产权明晰、完善的市场意识和民主法治是制度性市场秩序建设的重要目标。科学立法应该把握好多种利益的平衡，为各方利益的共存、相容、合理、优化提供制度保障，防止不公正的利益格局合法化。“科学立法应注重多种价值目标的综合考量，包括法的安定性与实质正义的兼顾、公益维护和私权保护的兼顾、程序正当与行政效率的兼顾、权利自由与秩序维护的兼顾、依法行政与信赖保护的兼顾，法律平等适用与具体问题具体分析的兼顾、法律稳定性与改革创新的兼顾、法律效果与社会效果的兼顾等。”[5]遵循市场经济运行规律，与国际市场经济的一般规则相衔街，吸收借鉴好的适用于我国国情的制度和规范，以完善市场经济法律制度体系。营商立法纲要、规划、文本以及其他规范性文件是否体现法治化，即测度其合法性、可操作性、稳定性、效益性等;是否在产权保护、市场准入、交易秩序建设、社会诚信体系建设方面提供公平、高效、稳定的法律制度，减少不必要的营商法律障碍，消除法律冲突和矛盾;进一步完善维护各个方面的法律法规建设，营造大众创业、万众创新的政策和制度环境。民主和法治是一个良序市场经济运行的基本条件，是国家经济长期繁荣和社会长治久安的必要条件。现代民主政治的功用，在于通过限制政府权力，通过一定的制衡机制，从而调节政府和市场的关系。“使行政自由裁量权——尤其是征税权和财政支出——内在于宪法和种种行政法规所明确限定的范围之内。法制制度建设与非制度约束是市场经济有序、健康发展的重要条件。建立多元化的商事纠纷处理机制依法审理案件;建立集中统一的综合执法体系和专业协同协调机制。建立健全公正透明的行政监督系统与运行机制、执法机制。” [7]特别是对企业的执法行为，规范行政执法行为，打造公开、公正、透明的执法环境。依法保护企业家的财产权、创新权益、自主经营权等权益。严厉打击严重破坏市场经济秩序的行为，为企业和投资者创造公开、公平、公正的市场环境。完善保护机制，着力保护市场主体的各项合法权益，激发市场活力，加强对新业态和新兴领域成果知识产权保护，加大对市场主体知识产权维权的援助力度，推动形成平等有序的法治化营商环境。

（二）坚持公正司法，保障企业和投资者合法权益，营造创新创业良好环境

司法公正具有重要的引领作用。没有公正司法，社会的公平正义将难以维系。按照中央的部署和要求，深化司法体制改革。随着改革的深化，社会利益关系和利益格局重新整合，各种利益关系错综复杂，社会矛盾纠纷日益凸显，人民群众司法需求不断增多，对公正司法的需求期待更加强烈和迫切;同时，我们也应看到，由于受多种因素长期共存和交互作用，司法机关职能发挥还受到一些制约，司法职能发挥不足，司法不公等影响司法公信力的问题依然存在，必须采取有力措施加以解决。没有成熟的法治，就不可能有完善和有序的市场经济。市场经济要求确立市场主体的独立地位和行为规范，要求明晰界定产权和有效保护产权关系，要求有效维护市场交易的正常运行和市场秩序的有序运行，要求健全市场在资源配置中起决定性作用和完善的制度体系。公正的司法体系和良好的产权保护能够显著促进企业的发展，提高企业的生产效率;健全完善知识产权保护制度和维权援助体系，以促进经济发展。完善知识产权与数据安全的司法政策体系;降低维权成本，加强司法惩处及救济的有效性;严厉打击各种金融诈骗、制假贩假、不正当竞争等严重破坏市场经济秩序的行为，为企业和投资者提供法制保障。

（三）加快法治政府建设，创新治理理念，转变执法监管思路

法治是建立良好社会治理和提升制度设计的基石。建立法治政府是改善政府治理的首要任务，推进严格执法，就要强化行政执法责任制，进一步完善执法责任追究机制，全面落实错案追究制度。严格执法，预防执法腐败，建立健全行政执法公示制度，打击执法腐败。严格执行党纪国法，使执法腐败分子受到应有的惩罚;市场经济制度在资源配置方面具有天然优势，但是也存在弊端，必须通过强有力的法治，深厚的信仰文化价值观等来制约和牵制。习近平总书记曾指出：“经济秩序混乱多源于有法不依，违法不究，因此必须坚持法治思维方式、增强法治观念、依法治理经济。” [1]只有厉行法治，建设法治经济，将经济纳入法治的轨道上，才能最大限度发挥市场的正面作用，最大限度减少市场的负面效应。加强市场监管力度，反对地方保护、行政垄断和不正当竞争，建立健全社会征信体系;健全优胜劣汰市场化退出机制。使政府的宏观调控“有形之手”更加规范，让政府的事权更加规范化、法律化。要按照习近平总书记的要求“要把权力关进制度的笼子”，用法治化手段规范政府权力的行使，加快建设法治化的社会主义市场经济。加强法治政府建设，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策的行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争，在立法和决策中严格执行公平竞争审查制度，大力消除影响公平竞争、妨碍创新的各种制度束缚，防止出台排除、限制竞争的政策措施过度和不当干预市场。

（四）加強社会信用和公民守法建设，促进市场经济良性有序稳定发展

良好的营商环境，需要市场交易主体对法律的信仰和严格遵守。市场主体在商事活动中严格遵守法律规定，对于建立市场信用具有重要作用。市场主体如果不遵守法定交易规则，坑蒙拐骗现象充斥市场，必然是一个营商环境法治化极差的市场。市场主体守法能够减少经济社会发展中的冲突与矛盾，能够有效地减少制度性成本，激发经济社会发展中的制度性创造，从而不断实现经济社会发展向着良性循环。全民守法能够有效保障经济社会发展的成果;将法治思维、法治方式、法治精神贯穿优化营商环境的全过程。全民守法有赖于法治意识、权利意识、契约意识，为经济平稳较快发展与社会和谐稳定提供有力保障。“市场经济的充分发展促进市场主体契约意识的确立与发展，而契约意识的完善也有利于解决市场经济中存在的问题。从而实现了我国社会主义市场经济与市场主体契约意识的良性互动，这也有利于促进我国法治现代化的发展。” [5]全面建设法治化营商环境有助于实现企业、股东、债权人、劳动者以及其他利益相关者之间的清晰法律角色定位，实现各方市场主体各行其道、各得其所、各尽其责。营造企业家健康成长环境，弘扬优秀企业家精神，需要更加严格的产权保护和更加严格的涉产权法律适用规定。确保各种所有制和各类企业公平竞争，任何企业都应享受同等的公民待遇，在税收、贷款、市场监管和政策扶持上应公平对待，形成各类企业和企业家在市场中公平竞争的良性态势。崇尚法治，增强法治观念，树立法律权威，创新体制机制，深化商事登记和社会信用体系改革，努力创建法治化国际化营商环境。

（五）理顺政府和市场的关系，明确权力边界，创造公平公正的市场环境

加快服务型法治政府建设，进一步推进行政效能改革，确保和培育足够成熟的社会主义市场经济，促进企业活力和竞争力创新力的提升。政府在经济发展中的作用是健全和完善产权保护和市场监管制度、加快信息基础设施的完善和建设、使各类信息的流动更加顺畅，费用更加低廉、构建完善的社会福利框架、构建完善的宏观调控框架。政府应将支配的资源量控制在政府履行自身应尽职能的水平上，进一步压缩行政审批事项，建立市场准入负面清单制度。进一步简政放权，真正使“市场在资源配置中起决定性作用”。通过权力清单和负面清单从法律层面理顺政府和市场的关系，通过权力清单实现政府“法无授权不可为”，从法律层面限制政府的权力。通过负面清单实现市场“法无禁止即可为”，从法律上保证企业有更多的自主权，市场有更大的活力。结合审批制度改革，继续对现有政府审批事项进行全面、系统的梳理，进行必要的取舍;继续下放各类行政审批权限;继续探索制定各级政府的权力清单和责任清单，提高行政工作的效率和水平。

参考文献：

[1]习近平关于社会主义经济建设论述摘编[M].北京：中中央文献出版社，2019： 829-830.

[2]中国城市营商环境质量报告[M].北京：中国财经经济出版社，2019：23-28.

[3]李志军，张世国，等.我国城市营商环境及其评价[J].发展研究，2019（3）.

[4]“追赶超越”论坛：“五新”战略任务系列理论研讨会[N].陕西日报，2017-09-05.

[5]李林.中国的法治道路[M].北京：中国社会科学出版社，2016：197.

[6]刘源.推动营商环境建设的规范化法治化[N].陕西日报，2018-05-24.

[7]江必新.法治与经济社会发展[M].中国法制出版社，2016：183.

[8]马太建，丁淑渊，汪立生.打造法治化营商环境[J].唯实，2016（6）.

[责任编辑、校对：叶慧娟]