新时代深化税制改革方向探索

陈勇

自党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大問题的决定》以来，我国大幅减税降费，分步骤全面推开营改增，停止了征收66年的营业税，累计减税2.1万亿元。党的十九大报告明确提出“深化税收制度改革，健全地方税体系”这一未来我国税收体制改革的新任务。税收制度改革在新时代背景下如何向纵深推进，无疑需要研究新思路、探索新办法。

一、新时代深化税制改革为何而来

党的十九大报告做出的两个重要判断反映了党和国家事业发展的重点要求：一是中国特色社会主义进入了新时代。这意味着近代以来久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。从税改的角度来看，意味着以前没考虑到的事，现在应该考虑到了;以前不敢考虑的事，现在可以考虑了;以前考虑到了，但囿于条件所限无法实行的，现在可以付诸实行了。二是我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森曾指出，经济学其实就是供给曲线和需求曲线之间的关系。需求曲线在新时代已上升为法治、安全、环境等涉及制度安排和政策设计的层面;供给曲线在新时代不平衡不充分的发展中主要体现在制度安排和政策设计范畴。从新时代税制改革的角度来看，失衡的税收收入和来源结构是暴露出来的主要问题。

二、新时代深化税制改革以何处之

2020年基本建立起现代财政制度，是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的重要时间节点。总结多年来财税体制改革工作，做好未来的财税体制改革谋划，对确保党的十八届三中全会提出的本轮财税体制改革目标的实现有着重要意义。

（一）总体目标任务

美国税收政策的调整，对全球经济无疑将产生重大影响。在本轮财税体制改革中，我们应当充分予以重视，并在此背景下顺势而为，将税收体制改革提升到国家发展战略层面。一是要与在国家治理中的地位相匹配，二是要与落实税收法定原则相结合，三是要与新经济发展方略相结合，四是要与互联网大数据相衔接，五是要与现代财税体系构建相衔接，六是要与国际税收趋势相吻合。

1.建立“统一税制、公平税负”的税收制度。从新时代我国税收制度面临的主要矛盾来看，税收收入和来源结构的失衡是目前亟需解决的问题，所以建立“统一税制、公平税负”的税收制度无疑是新时代税收制度改革的目标。

要建立“统一税制、公平税负”的目标，一是要改变以往重视税收总量的做法，树立优化税收结构的意识;二是要改变以往重视征税效率的做法，树立税收平衡意识;三是要改变以往重视税收中性的做法，树立税收的调节意识;四是要着眼于我国当前社会主要矛盾，树立促进社会公平正义的意识。

2.本轮财税体制改革的进展。要确保税制改革的有序推进，科学高效的税收征管体制必不可少。2015年10月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议，审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》，并由中共中央办公厅、国务院办公厅印发，推动税收征管体制改革走向纵深。

围绕建立“统一税制、公平税负”的目标，本轮财税体制改革，一是启动了对增值税、消费税、资源税、环境税、个人所得税、房地产税等6个税种的改革;二是加快推进税收征管法及其实施条例的修订进程。其中，增值税、消费税、资源税、环境税等4个税种属于间接税，个人所得税、房地产税等两个税种属于直接税。

本轮财税体制改革目前取得的进展主要有：一是营改增全面实施。解决了20世纪90年代分税制改革遗留下来的问题，建立了与国际接轨的增值税制度。二是资源税改革顺利推进。2014年，煤炭资源税实现了从价计征，并调整了原油、天然气资源税适用税率。三是逐步拓展了消费税征收范围。四是《中华人民共和国环境保护税法》自2018年1月1日起施行，4月1日开出首张环境保护税税票。这是我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的税法，助力实现人民群众对“天更蓝、山更绿、水更清”的美好期待。五是启动了税收征管体制改革。国家税务总局积极探索建立以“实名办税+分类分级+信用积分+风险管理”为核心的闭环管理机制，有效提高了征管效能。

从目前的改革进展来看，营改增已全面完成，2016年5月—2017年9月，营改增试点共减税10639亿元，极大减轻了纳税人的负担，扩大了税基，拉长了产业链条，带动了中国制造业升级、服务业发展和商业模式创新，营造了公平竞争的市场环境;资源税的改革已基本完成，全面推行资源税从价计征，建立资源价格与税收直接挂钩的机制，促进了资源节约和环境保护;消费税改革已部分启动，但总体的改革方案尚未出台，哪些纳入扩围，税率和征税环节如何调整，税收如何划分等具体细节还未有定论;税收征管体制改革已启动，但正处于法律修订阶段;个人所得税、房地产税尚处于改革方案制定阶段。

（二）突出重点促转型

改革永无止境，发展更上层楼。为支撑我国经济发展转型升级，税制改革必须适应新时代我国社会主要矛盾和经济发展模式转变的调整。税制改革过程涉及的问题太多，所以要围绕重点一步一步推进，一层一层突破。

从未来实践出发，深化税制改革要紧盯改革谋布局，抓住关键，对症下药，从顶层设计抓谋划到上下联动齐推进，逐项明确路线图、时间表和任务书。为统筹推进改革落实，一要清理优惠、归并税种、开停税种、拓宽税基;二要减轻企业税负、降低制造业税负，进一步调动市场主体的积极性、主动性;三要提高直接税、健全地方税、清费立税;四要公平税负首选、公平原则优先，充分体现税收制度的合理性;五要高效征管、提高遵从，实现管理规范化和高效征管;六要改革与立法相辅相成，在立法的基础上进行改革。

1.本轮财税体制改革中存在的问题。从我国“十二五”期间的税收收入和税收来源结构结构看，间接税大约占整个税收收入比重的70%，企业所交税收大约占整个税收来源比重的90%;而从欧美等高经济开发国家（MEDC）看，大体上个人缴纳的税收占比55%，企业缴纳的税收占比45%。

基于此，本轮税制改革要逐步优化稅制结构，增加直接税比重。如将间接税和直接税视作本轮税制改革行动的两侧，从目前改革的进展看，间接税一侧的营改增、资源税改革已陆续启动，但直接税一侧的个人所得税、房地产税改革尚没启动。鉴于财政支出变化不大，间接税改革造成的减税只能靠增加财政赤字来弥补，但这显然不是改革想要达到的目标。如2017年《政府工作报告》指出，积极的财政政策力度加大，增加的财政赤字主要用于减税降费。全面推开营改增试点，全年降低企业税负5700多亿元，所有行业实现税负只减不增。

间接税和直接税两侧改革行动的不均衡，对税收结构的完善、调节功能的发挥以及结构性改革的促进方面重视不够，极大地增加了税改的难度，阻碍了税改蹄疾步稳向纵深挺进，主要原因有：一是观念上的盲区。由于我国计划经济体制以及市场经济体制建立较晚，部分官员、专家和学者并不认为间接税比重高是阻碍税改的因素，甚至对房地产税和个人所得税改革的重视度远超过营改增的改革。二是税价不分的误区。我国间接税的税与价混在一起，税价不分，造成人们对间接税改革的关注度远超过直接税改革。三是征管环节的滞后。我国税收的征管环节目前是针对以征现金流为前提的税设计的，没有考虑到如何征收存量环节的直接税。四是舆论导向的错误。由于减税比较为大众所认可，加上部分媒体的推波助澜，导致相当一部分人认为税改就应该是减税。

2.搞好舆论宣传，加快直接税改革，推进税收法治化进程。税收命题从经济学的角度来看无疑是比较复杂的，在税负公平与效率之间很难做到平衡。即便是当年的拉弗先生也没有指出“拉弗曲线”的转折点在哪里。马克思曾指出，赋税是政府机器的基础，撇开税收的基本职能外，税收还是政府和公共产品供给的经费来源。因此，一味的减税只会给人们造成 “减税幻觉”， 实际上羊毛始终出在羊身上的，间接税减少的同时，如果不改革直接税，最终的财政赤字通过国债的形式还是由大家来承担的。

中共十八届三中全会指出，深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。党的十九大报告指出，深化税收制度改革，健全地方税体系。2017年12月20日，财政部长肖捷发表的《加快建立现代财政制度》一文中提到，着力完善直接税体系。建立综合与分类相结合的个人所得税制度，优化税率结构，完善税前扣除，规范和强化税基，加强税收征管，充分发挥个人所得税调节功能。按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度。

3.运用互联网大数据来支持财税体制的改革。随着互联网大数据、移动支付和云计算等科技的进步，国人的生活模式已极大改变了，进而也改变和提升了政府的执政能力，我们应充分运用互联网大数据来研究和推动财税体制改革。

三、新时代深化税制改革去往何处

（一）立足习近平新时代中国特色社会主义思想进行税改

党的十九大报告提出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”这也是我国40年改革开放得出的重要结论。税收制度要顺应我国新时代主要矛盾的变化，结合党的十九大要求，在对中共十八届三中全会以来税改进行梳理的基础上，立足习近平新时代中国特色社会主义思想，提纲挈领，抓住要害，加快对税收制度整体改革进程。

（二）建立改革容错纠错机制

在我国40年的改革进程中，本轮财税体制改革第一次脱出经济体制改革上升至国家治理层面，与此相关的经验不足，操作中难免顾此失彼。面对既得利益的掣肘，亟需建立容错纠错机制，宽容改革者在工作中的失误，为其撑腰打气，充分调动改革者的积极性、主动性和创造性。

（作者单位：平原滤清器有限公司）