跨学科的范式研究
——政策人类学的探索

蒋姗姗

一、公共管理学与政治学的发展概述

(一)公共管理学中的政府角色定位

公共管理学科的发展，从实际上来说，是围绕国家与市场、民主与效率这两对矛盾展开的。范式间转换的核心是国家与市场、民主与效率这两对矛盾。四个要素此消彼长，决定了特定时期公共管理发展的趋势，共同构成了公共管理学的学科体系。1887年，美国行政学家伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》作为政治与行政研究分开的标志，标志着对公共管理的研究迈入一个新的阶段。在这漫长的发展过程中，行政学也经历了不同范式之间的转换。

20世纪30年代以前，西方国家政府的管理原则始终奉行着“政府管得越少就越好”的信条，政府始终作为“守夜人”的角色。然而，1929—1933年在美国爆发并蔓延全球的金融危机宣告着这一管理模式的失败。为了使资本主义能够继续向前发展，美国时任总统罗斯福采纳了凯恩斯的主张，加大国家对市场的干预力度，强化了政府对市场和企业的规制。此后，随着“福利国家”的建立，国家的行政权力持续膨胀，国家和市场的矛盾尖锐。直到20世纪70年代，经济危机的再次出现激化了国家与市场之间的矛盾，政府行政权力的扩张导致管理效率下降、官僚之风盛行，民众对政府管理失去信心，甚至开始质疑政府的合法性，政府再造运动应时而生。政府重塑运动起源于英国，是西方国家在面临国际竞争加剧、全球化和信息化高速发展的背景下，以提高政府管理效率、摆脱公共财政困境而发起的政府改革运动。这场运动以公共领域学习私人领域为主要目标，通过学习私有部门的管理经验，引入市场机制，强化政府的责任意识，从而增强政府合法性，达到重塑政府角色的目的。

20世纪90年代，政府有关的管理部门从私人部门借鉴市场化的经验，将其应用于政府管理之中，试图改变政府传统的“事事包办”的形象，推动管理的自由化和市场化。奥斯本和盖布勒提出用管理企业的方式来重塑政府，在改革政府方面提出了十条改革原则作为新公共管理改革的重要内容，改变以往注重效率而忽视公民需要的形象，增强责任感和使命感。然而，这种理论在实践的过程中也出现了不同程度的弊端，高度重视市场的自由化和私有化，导致公平、正义缺失，社会贫富差距加剧。针对公共管理在实践中面临的种种困境，登哈特夫妇在《新公共服务 ：服务而不是掌舵》中提出了新公共服务理论，强调政府在履行职能方面，倡导政府扮演“掌舵”的角色；同时，要重视公民的共同利益而非将其视为产品；重视公民在政府管理中的重要地位。在公共领域的管理过程中，政府要重新定义自己的角色定位[1]。

政府在公共领域的职能是公共管理学研究的一个十分重要的内容。事实上，在公共管理发展的过程中，每一时期并非只存在单一的范式，而是多种范式相结合的产物。公共管理理论的发展和完善为公共管理学科的发展以及未来国家治理提供了一种参考方向。直到现在，新公共服务理论的重要内容一直应用在我国政府公共管理的实践之中，这也是公共管理这门学科的重要价值所在。

(二)政治学中的人本思想回归

政治学是一门历史悠久的学科，我们所讲的政治甚至可能要先于我们对“政治”二字的认知。“凡一切足使存在对人有价值者，莫不赖对他人行动有所约束。”[2]由此可知，政治现象是人类社会发展到一定阶段的必然产物。从古希腊的城邦制度开始，逐渐赋予了政治学以现代政治学的概念和意义。在古希腊罗马时期，“政治制度的建立和运行是古典政治理论的中心内容”[3]，以柏拉图、亚里士多德、斯多葛学派等为代表，集中对城邦制度以及对国家政体的分类进行探讨，都提出了民主在国家建设中的重要性。到了中世纪，神学思想盛行，基督教在其中扮演了重要角色，宗教学的盛行使政治学沦为神学的分支，将神学奉为思想的宗旨和行为的依据。此后，宗教异端思想家的出现以及宗教改革的爆发，逐渐使政治摆脱神权的控制，为西方近代政治思想的产生奠定了基础。文艺复兴时期，随着民族国家的产生，新的市民阶层迅速崛起，公民的思想进一步得到解放。

新兴国家概念的出现，使得政治家对国家主权的相关问题产生了新的思考，这一时期涌现的马基雅维利、布丹等对国家统治类型和政府组织形式都进行了讨论。而到了17—19世纪，随着各资产阶级国家爆发资产阶级革命，政治思想也逐渐向现代政治的方向发展。17世纪，英国的霍布斯、洛克等人从国家主权角度出发，讨论自然状态下国家和人民之间的关系应该如何发展；18世纪，法国的孟德斯鸠、卢梭等人逐渐形成权力分立以及社会契约的思想，逐渐形成了人民在国家中居于主体地位的思想；18世纪末期，资本主义的发展面临的任务和资产阶级地位改变，这一时期的政治思想逐渐由革命转向保守，促使人们反思由激进的革命带来的消极方面，重视民族团结，自由主义重新回归人们的视野；直至19世纪，社会主义流派应运而生，批判的空想社会主义和社会主义民主政治思想逐渐发展，提倡民主、主张实行社会保障和社会福利制度，让国家回归以人为本。到了近代，随着政治的发展，政党的出现，政治的发展逐渐进入一个新的阶段，这里不再赘述。由此可见，这些思想流派的发展和变迁体现了政治的发展和人文价值的回归，体现了政治学研究的人文关怀和普世价值。

二、政策人类学的内在逻辑性

根据实践，我们可以得出这样一个结论，即公共管理与政治学的融合主要体现在两个基本方面 ：一方面，持续提高公民的政治参与程度，推动政治民主化进程；继续完善国家政治制度，完善切实保障公民利益的制度，健全社会保障制度和社会福利体系。要提高公民的政治参与度，可从以下三方面入手 ：一是要通过信息公开制度来实现，信息透明化保障了公民基本的知情权，增强公民参与政治的热情；二是改进公民意见表达的渠道，公民有途径表达自己的政治诉求；三是注重非制度性的民意表达，公民对政治的影响力逐渐提高。

(一)“政治”与“行政”的关系

公共管理与政治学这两门学科之间存在密切的内在联系，政治与行政本属同源。1887年，威尔逊在《行政学研究》中提出政治与行政分离。“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动”[4]。1900年出版的《政治与行政》一书中，古德诺又进一步论证了政治与行政的关系，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”[5]。政治与行政代表着不同的国家职能，在国家体制中国家机关应该各司其职。

20世纪60年代以后，学界又重新反思政治与行政的关系，从文官制度和政治制度的关系出发，认为政府行为与公共领域的管理原本就是相关联的两个部分。在政治实践中，国家意志的表达和执行通常是一致贯通的。文官制度即公务员制度的任命过程和任命方式的选择逐渐趋向政治化，而行政官员在处理公共事务的过程中也很难将政治与其他事务割裂开来或者避而不谈政治，政治与行政本来就是一体的。事实证明，“政治”与“行政”无论是从学科构建角度还是从政治现实角度来说都是不能截然分开的。

(二)理论指导与实践创造的关系

政治学的本质是研究社会资源和社会利益在人与人之间的分配。这门学科既包括研究政治理论中根本性政治问题范畴的政治哲学，也包括对政治制度、政治过程、政治活动等具体的政治行为研究的政治科学。政治哲学是“关于政治价值、政治现实的实质、政治分析的知识假定的思想体系，具有规范性、解释性、分析性三大特点”[6]。政治哲学主要从原理的角度分析政治学的基本问题，讨论“应该做什么”的问题；而政治科学则是对具体实施中的政治过程进行分析，即“是什么”的问题，它是对政治哲学的理论升华，而公共管理则是“以解决公共问题为宗旨的应用学科，其内容与曾经历或正面对的公共问题密切相关”[7]，是方法论的问题，即研究“应该怎么做”。对这一问题的讨论离不开对政治哲学思想、公共管理、政治科学思想三个要素的思考。

在政治哲学思想方面，当政治与哲学联系在一起时，体现为将政治原则和政治价值作为衡量的价值标准或准则价值，即体现为以下几个问题 ：为政治哲学的使命权力来源于哪里？在人民之间是如何分配的？分配的基准和依据是什么？为了享有这种权力，用以交换的是什么？也就是为了寻求权力之间的平衡关系和政治权力的合理分配。在公共管理层面，新公共管理理论的发展突破了传统公共行政学的框架，丰富了传统公共行政研究的知识结构、研究内容和研究方法，逐渐成为现代公共行政尤其是政府管理领域的主流，这在一定程度上也反映了当代公共行政发展的新趋势。在政治科学方面，政治和科学之间有密切的联系，科学的政治实践越来越能够体现政治科学性的价值，其实践中的政治发现为科学的发展提供了有力的依据和支撑。政治科学更侧重于用科学的方法丰富政治领域的科学管理实践，为公共行政的管理人员提供在政治制度中发挥作用的各行动者主体和机构之间相互联系的详细信息。

哲学思想、公共管理、政治科学在国家问题、公民问题方面存在内在联系。从政治哲学的角度来看，国家具有的那种公共权力，和人与生俱来的权力一样，是神圣而不可剥夺的。只有全体社会成员在这一问题上达成一致，才能保证国家的存在得到广泛认可。理想的国家状态要实现其与社会的动态平衡，让权力与自由共同发挥价值。国家行政要讲求民主和效率。而从政治科学角度来看，国家是一切政治发展的基石，是国家机器正常运转的最根本保障。要实现国家现代化，就要更加明确国家的定位，能够基本界定国家公权力的行驶范围和权限，在有限框架内能够达到更理想的整治效果。

政治哲学中关于民主的理论，可见于柏拉图曾在《理想国》中的相关论述。“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。多数人统治而少数人被统治，那是违反自然秩序的。”[8]国家的建立强调思想自由，让人民能够自由地表达自己的利益诉求、追求自我发展。公共管理强调通过国家与市场、民主与效率四对要素的关系调节政府在公共领域的管理手段，保障人民的利益。就政治科学而言，政治体制的建设要充分体现公民的价值，要实现人的利益，不仅要提高公民的参与度，更应该加强保证其行为能够通过合理的渠道和方式实现。

三、政策人类学概念的提出

随着社会需要的不断更新，要实现国家治理现代化，将政府在公共领域的服务提升到一个新的高度，就需要加强两门学科之间的联系，在追溯历史渊源的基础上，结合发展的新形式，重新发现两门学科之间的内在联系，从而实现两门学科的回归与升华，这是时代赋予的全新命题。

政治人类学，以1940年《非洲的政治制度》一书的出版为诞生的标志，其是在吸纳了公共管理学与政治学两门学科的基础上，综合了管理的科学性、重视人文价值和人的个性发展以及实现政治理想和社会追求两个部分的内容，而发展、完善并逐渐形成独立的概念体系的。政治人类学旨在研究人究竟如何更好地在政治生活中生存和发展，制度的制定将如何体现人文价值、实现社会的政治理想和政治利益的问题，肩负着实现人自由和个性发展的个人价值取向以及追求善治的政治抱负的双重目标。

(一)政策人类学要回归人的价值

公共管理与政治学的本质回归首先要体现在尊重个人价值层面。信息的高速发展，追求管理效率的提高，政治体制中的腐败现象严重，这种畸形的社会发展模式逐渐影响着社会的稳定发展。政治哲学更多是提供一种基本的价值观的引导和导向，即通过“我应该相信什么”和“我应该做什么”勾勒出基本的政治构想。

政治哲学为这一目标的实现构建了理论基础，政治学的最高理想则是要实现“对人的平等关照和尊重，对自由主义民主的捍卫和批判，对自己的责任和对他人的责任”[9]。政治哲学是通过表达理想的政治诉求，力图实现人的理性和社会价值。政治哲学是通过政治实现人道主义、道德理性。政治上对效率和权威的追求，对人的现实生活产生了重要影响。人从对个人权利的愚昧和无知的朦胧状态，逐渐走向追求政治权力；而政治追求的价值也逐渐由追求权力逐渐走向追求个人价值的实现。历史的传统体现了自由主义；现实的传统则是在追求人道主义，推动政治走向世俗化。

在原理方面，政治人类学既包含了政治科学中关于政治体制、政策制定、政治民主化以及利益主体的博弈等内容，也包含公共管理学在公共领域提高管理效率、注重人文关怀，涵盖了人类学领域对于人的研究和观察。在方法论层面上，在公共管理学和政治学的实证研究等研究方法的基础上，运用田野调查的方法，采用研究个案的形式，深入田野扎根调查，切实融入调查对象之中，提高了调研的真实性和可信度，弥补了公共管理学和政治学在研究方法上的不足。可见，政治人类学在原理和方法论层面上都对两门学科进行了补充。

(二)政策人类学旨在实现善治

政治理论中对于平等、自由、公正等基本政治原则的追求，是引导实践行为的重要依据。理想的政治是要实现人的价值、人的解放。而政治实践不断丰富、发展和变化，这对公共管理也逐渐提出了更高的要求。新时代面临着新课题，即如何在两门学科回归的基础上实现原理和方法论的升华，如何实现在政治生活中既关注个人价值又达到善治目标的双重任务。在原理和方法论方面，政治人类学对此作出了解答。

“随着新世纪的来临，面对新环境的挑战，公共行政学在理论和实践方面正寻求新的定位。”[10]国家治理的现代化必将通过公共管理来实现，治理现代化要实现公共管理向政治科学的回归。政治科学则是偏向于通过具体分析政治制度来阐述“是什么”的问题，强调政治的现代性特征，探讨目前我们应该如何实现政治学科学化、如何将政治现代化与人文关怀相结合，从而实现治理的现代化，达到善治的目标。

四、结语

新时期将面临新的局面，公共管理学与政治学两门学科也将逐渐融合，并逐渐迈向人类学的方向，实现跨学科的融合和发展，即向政治人类学研究靠拢。面对日益复杂的状况，任何一门单一的学科几乎都不能完全地解释某些现象，这就需要打破学科之间的研究界限，实现跨学科的研究和发展。政治人类学的出现也为公共政治问题的解决提供了一个合理选择的方案。在未来的发展过程中，两门学科也将不断完善和发展，为解决现实问题提供新的思路。