机场安全管理工作的几点思考

□ 田鲁军 李斌 赵娟/文

安全是民航一切工作的基础，也是民航高质量发展的前提。人类社会发展及社会文明程度的不断提升离不开我们对安全的持续认知、防范、治理与改造。目前，安全管理已逐渐从独立事件演变成复杂的系统性工程。尤其对于民用运输机场（以下简称机场）而言，因其运营安全与否直接影响到人民及国家的生命与财产安全，所以备受关注。安全工作也因此成为了民航发展的永恒主题。

从国家层面看，民航发展已经被列入国家发展战略而且要向民航强国发展，党中央同时也提出了“安全隐患零容忍”的安全工作理念，这为我们抓好安全工作明确了目标。

从行业内部看，民航局提出了“安全第一、预防为主、综合治理”的工作方针。要求在安全意识上严守“三条底线”；在安全管理上要坚持做到“三到位”；在安全执行上要坚持实行“五严”；在安全落实上要坚持“五防”；在不安全问题处理上要坚持“四不放过”的原则。这些都为我们抓安全工作提供了理论指导。

“8·24”事件之后，民航进入了较长时间的安全周期，可以这样说：总体形势趋好，但形势仍非常严峻。所以，进一步研究机场安全管理方面的课题对于提升机场安全运行效能，提高机场效益，具有现实与长远的意义。

安全管理的基本理论与分析方法

安全生产是关系人民群众生命和财产安全的大事，安全的主要产出不是经济增长，而是整个经济社会协调健康的发展，过度强调GDP增长会对社会责任付出沉重代价。

冯正霖局长强调：要把新时期民航总体工作思路始终贯穿在处理好‘安全与发展、安全与效益、安全与正常、安全与服务’四个关系的全过程。

（一）风险及危险源的成因

安全是风险的隶属度。做好风险识别、发现危险源既是开展安全管理的基础性工作，也是杜绝安全事故的保障。

环境、人和设备是生产运行的三个基本要素，三者相互依存、共同工作，从而推动了生产的发展。由于三者属性、特质的差异，生产过程中相互作用，构成了生产过程中最主要的危险源。为了提高生产效率，降低安全风险，生产企业需要不断地调整三个基本要素的结构、数量与质量。因此，生产与安全互相影响，互相补充，相辅相成，不可分割。

（二）安全管理工作的思路

“隐患就是事故，风险导致灾难”。每一次安全事故发生后的事故调查结论，我们都可以发现一个共性问题：生产企业对于危险源识别不准、不够；对于风险管控意识、水平和能力不强，导致了安全规章、制度没有真正落地，瞬间的失误，酿成了人间惨祸。

2015年5月29日，习近平总书记在中央政治局第二十二次集体学习中指出：维护公共安全，必须从建立长效机制入手，推进思想理念、方法手段、体制机制创新，加快建立公共安全体系。

因此，安全管理的目标是将安全风险控制在可以接受的水平；以坚持“常态抓安全隐患、重点抓风险管控、长期抓系统建设”的指导思想；“完善规章制度、强化人员监督、补充安全设备”为主要抓手；以“统一的安全文化建设；系统性的安全培训”为管理安全的长效机制。

（三）安全管理是一项系统性工作。

安全性与危险性都是系统相对的涌现，系统脆弱性整体涌现是导致安全事故的最本质原因。随着经济、技术与社会系统的飞速发展和巨大变化，安全生产成为一个复杂的巨大的开放系统，安全和风险已经成为系统的属性。用传统的、过度简化的安全管理理念及方法去分析系统中非线性交互和多元耦合等复杂问题，已经不能适用于今天高度复杂系统的风险与挑战，更加无法认识安全事故的本质。

机场安全管理工作的现状及主要问题分析

（一）机场安全管理工作的现状

当前我国航空运输需求强劲，行业发展迅速，根据民航局《2017年全国机场生产统计公报》及民航局机场司最新统计数据，严重事故征候万时率微降，其余均呈明显下降趋势。从2013～2017年5年间行业安全总体情况看，运输严重事故征候除2015年下降外，其余年份呈上升式变化，

综上，当前机场安全管理总体处于“安全形势总体向好，安全风险依然较高”的状态。

（二）机场安全管理工作中存在的主要问题

机场安全管理工作主要矛盾具体体现：一是尚未有效形成满足广大人民群众便捷出行需求的机场网络，机场功能布局有待完善；二是行业持续快速发展与机场服务保障能力跟不上的矛盾凸显，机场新技术推广应用迫在眉睫；三是良好的安全纪录与机场安全监管能力后劲不足的矛盾逐步显现，转变机场安全监管方式势在必行。

2003年，民航体制改革后，机场实行属地化管理。形成了“地方政府领导责任，民航行业管理责任，机场主体责任”的局面。从实际工作效果看，三者过分关注自身职责，强调他人责任，没有形成安全管理的合力，导致部分机场安全管理责任落实不到位。

地方政府。目前大多数机场已经实行了属地化管理。从实际情况看，地方政府接管的只是机场的人、财、物。政府更多关注机场规模、航站楼外观效果、新航线开辟等为地方政治经济所做的贡献以及机场的客货吞吐量、盈利和负债能力、国有资产保值增值等经济指标方面。存在着“三重三轻”的情况：

第一：重建设，轻运行。地方政府往往在新建机场上有很高的热情，大量的资金用于形象工程。一旦机场建成，很少关注机场的运行维护。安全资金投入长期不足，导致机场运行多年之后设施陈旧、故障多发、人员不堪重负、安全风险大幅加剧。

第二：重数量，轻质量。多数政府关注机场的运营情况，为了增加航线航班、提高旅客流量，愿意投入重金对航空公司、旅行社以及旅客进行补贴，利用各种资源跑市场、开航线，但并不关注机场的运行安全状况，忽视了对机场安全保障的持续关注。

第三：重效益，轻安全。地方政府主要关注机场完成客货吞吐量、实现经济利润的资金投入都要进行产出效益考核，导致机场的安全投入无法得到有效保证。

由于地方政府对机场专业工作的陌生等原因，对机场安全工作没有足够重视，机场的安全管理工作还是以行业管理为主。

行业主管部门。从2010年8月24日至今，中国民航已连续保持近90个月的安全运行记录。但在行业持续快速发展、运量不断加大、运行环境日趋复杂的情况下，局方监察人员数量和能力却无法得到相应的增加和提高，安全监管能力后劲不足的问题已日趋显现。

民航行业主管部门为了提高安全管理水平，降低安全风险，形成了通过制定标准规范、不安全事件通报、安全审计、不定期的专业培训、事故查处以及以惩罚为导向的闭环安全管理模式。随着民航业的高速发展，这种人盯人、口号式、运动式的监管结果导致检查频次高、要求严，检查过程与尺度层层加码，被查单位疲于应对，系统性层面安全问题产生的根源难以被发掘。双方耗费了大量精力，既没有达到发现“真”隐患、排除“真”隐患的目的，也没有践行真情服务。

首先，传统的监管手段单一，工作效率低、层次低，重复工作量大，达不到预期效果。不但没能有效调动机场主体安全管理的积极性，反而造成了一定的抵触情绪。机场消极应付安全检查和审计，把安全作为一项脱离生产的孤立工作；瞒报、漏报不安全事件的情况时有发生。

其次，传统的监管方式不能从系统安全性的角度发现根本性问题，并解决问题。造成各单位为了提高安全指标（系数），不断增加安全冗余，企业运行成本高居不下，不得已为了安全，牺牲工作效率，无形中降低了生产效益。

第三，随着行业发展，监管工作任务（内容）快速增加，受到监管力量与资源的制约，监察员疲于奔命，监管责任与风险加大的矛盾日益突出。

第四，安全文化氛围淡薄。使用单一以惩罚为导向的处罚方式，虽然其警示教育效果可以在一定时间段内表现的较为明显，但是从长期来看大大影响了从业者工作自信，不利于发扬担当精神。

虽然民航局一直在不断尝试新的方法改进安全监管方式，从效果看，没有处理好“安全与服务”的关系。

机场管理机构。机场作为一个城市主要交通基础设施，除有民航专业运输载体功能外，还承担了社会的安保、消防、救援、医疗等公益性职能。综合而言，机场管理机构作为一个机场安全生产企业承担了公益性、经营性、专业服务性和安全性等四个方面的职能。作为机场的经营者，机场管理机构的首要任务是生存；作为专业服务性单位，机场管理机构需要提供安全、高效的客、货运输保障服务；作为安全管理的主体，由于承担了过多的职责，机场管理机构在运行保障过程中往往顾此失彼。

机场管理机构（特别是中小机场）自身运行保障能力有限，又没有从社会与行业获取足够履行上述四个职能所必需的人、财、物以及人文关怀等资源，更多是处理四个职能之间的关系。

机场安全管理工作的建议措施

综上所述，机场安全管理工作需要在系统性安全工程的理念下，落实各方责任，形成合力；不断创新、优化监管方式，补充监管手段，提高监管效能；持续对机场安全管理工作增加安全资源投入。

（一）持续增加安全资源投入，确保机场安全能力与运行相匹配

政府部门要加大对机场的安全资源投入，重点扶持机场四个主要职能中的安全性和专业服务性职能，归位公益属性和疏解经营压力，方能降低安全风险，提升机场服务品质和运行效率。

加强机场人员培养及人才储备。人和人才永远是企业生产不可或缺的要素之一。随着社会多元化的高速发展，民航高端人才急剧流失，有些单位甚至面临着基础性专业人员缺失的严峻形势，有些机场（特别是中小机场）为了维持机场的运行，一人多岗，狗尾续貂的问题普遍存在，安全风险加剧。

建议：行业主管部门应该大力推广开设民航中等专业技术学校建设，严把教学质量。解决基层基础性人员用工荒的问题。

提高安全管理的科技水平。人的失误难以避免，随着科技的发展，新技术、设备的应用是降低事故发生风险概率最有效的手段。因此鼓励安全管理新技术的应用势在必行。全面推进机场新技术应用工作应尽快成立机场新技术应用管理部门；拟定机场新技术产品名录和相关工作路线图；建立健全机场新技术产品应用的资金和政策支持措施。

减轻机场财务负担。机场的经济特点是前期投入大，建设周期长，运行成本高，投资回报低。机场一旦投入使用，机场管理机构的运营就背上了沉重的负担。减轻机场财务负担是摆在地方政府和行业主管部门面前的现实问题。

建议：首先，在落实安全主体责任的前提下，减轻机场运行成本。一是从机场属性，建议民航局在立法阶段明确机场的定位问题；二是从政策制定，行业主管部门应考虑对非民航专业功能的机构、设施及配置标准予以调整修改降低门槛，实现政府对机场管理机构的政策减负；三是从专业化服务，支持鼓励机场对非民航专业工作的服务外包；四是从提高资源利用效率，建议民航局层面加强与地方政府沟通协调，实现地方与机场的资源对接与共享。

其次，降低机场管理机构的经营性压力。一是地方政府部门应当加大对机场的资金支持力度，降低机场经营性考核指标；二是民航局应在建设配置标准等专业工程方面开展政策减负研究。

（二）推动监管模式改革，形成行业主管部门与企业的良性互动

随着民航业的快速发展，传统的机场安全管理监督方式有待优化，监督手段的缺陷有待补充、监督的内容有待创新。在以下几个方面实现转变：一是调整完善机场行业监管事项清单库，明确机场安全监管正面清单，划清机场安全监管边界，确保一线监察员工作中既不缺位也不越位；二是继续开展大型运输机场运行安全保障能力综合评价工作，完善相关指标体系，加大处罚力度，充分调动企业自我管理、自我约束的积极性、主动性，落实企业安全管理主体责任；三是运用信用管理手段，督促企业加强自身安全管理，并将信用管理同机场运行安全保障能力评价挂钩。四是加强信息化监管手段，完善《民用机场专用设备信息系统》。五是在严格监管的同时突出“真情服务”理念，根据企业实际需求，在政策法规、专业技术、人才培养、发展环境等方面为企业提供更多的支持与帮助。持续转变政府职能，减少行政审批事项，强化事中事后监管举措，提高系统性安全管理能力。具体建议如下：

第一：解决“地方政府领导责任”问题。由行业主管部门与地方政府联合立法，细化民航安全管理内容，提高机场安全管理效力。

第二：解决监管力量有限的困扰。引进安全绩效管理方法和工具。利用安全绩效的动态监控，总体把控机场的安全状况。

第三：解决提高监管效能问题。引进基于风险的安全监管方式和工具。避免不必要的机械式、重复性监管，将监管集中在重点风险领域和环节。针对不同机场情况，出台不同安全监察方案，对机场进行差异化、精准化安全监管，聚焦安全状态滑坡、保障能力差的单位。

第四：解决政策落地难的题。建立政府与企业间的容错、纠错机制。解决简单粗暴惩处方式的问题。鼓励安全生产单位建立安全自我评估机制。

第五：解决安全信息不全、不准问题。借鉴社会上经济审计的成功经验，增加社会监管手段，考虑培育（引入）第三方安全审计中介机构， 独立的开展安全审计工作，补齐社会监督的缺失的短板，形成政府监督、自我监督和社会监督，三者共同监督的局面。

（三）增强安全管理系统性意识，提升机场安全管理水平

基于安全主体责任者的身份，机场管理机构不仅须做好内设专业部门的安全管理内循环工作，还要承担与航空公司、空管等驻场专业单位总体协调的安全管理外循环工作。由于场内各单位专业性强，没有行政隶属关系，安全管理工作难以集中组织开展，日常工作职能各自为政，系统脆弱性涌现的风险加大。为了降低整体安全风险，部分机场建立共管委，但成员单位间的日常协调演练少，预案之间没有预留接口，并没有形成真正的安全共管体系，无法解决系统性安全问题。

建议：真正确立机场管理机构在机场安全管理工作中的主导地位，制定各方认识统一的、纲领性的安全管理章程，实现安全管理资源共享，促使机场的安全管理工作向系统化、体系化方式转变。

结语：

推进政府安全监管方式的转变，调整企业安全投入结构，补充社会监督的手段。确保机场回归公共基础设施定位，为机场管理机构进一步减轻经营性压力，将资金与精力更多投入到安全工作中。行业管理部门要加强机场安全工作“三基四落实”工程的推进时效；加强顶层设计和政策导向；解决机场（特别是中小机场）专业人员培训、引进、储备方面的困境；推动安全新技术应用。促使机场系统性安全管理工作走上良性发展的道路。（其他作者：李建新、李翔、任磊）