基于仓储后备论和唐朝仓储制度对政府预备费的研究

刘家欢

摘要：仓储后备论作为我国古代社会保障理论思想的一个重要的理论支撑，对后世社会保障体系的构建有着非常重要的指导意义。在古代，唐朝的仓储制度是仓储后备论最典型最直接的应用，具有重大的借鉴意义。在现代，以政府预备费为主要代表的社会保障体系，也继承于仓储后备论。本文探讨了唐朝的仓储制度和当代的政府预备费，并提出了一些改进意见。

关键词：仓储后备论  仓储制度  政府预备费

一、仓储后备论的起源

中国古代并无社会保障这一概念，但是从中国历史发展的进程上来看，从封建社会建立以来，就存在着种种救灾备荒、扶贫救济、养老抚幼等制度和机构，这在一定程度上发挥了社会保障的作用。制度和机构的建立都是基于一定的理论基础，我国历史源远流长，也催生了各种社会保障理论的思想，比如天命主义禳弭论、大同社会论、社会互助论、社会救助论等等。在这诸多的理论当中，仓储后备论迄今为止都对我国社会保障理论都有重大的影响。

仓储后备论的主要主张是通过在丰年进行谷物的积蓄以备在灾荒年间救济受灾人民的社会思潮。根据仓储后备论，国家需要就地建立多种多样的粮仓，在丰年回收农民手中的余量，灾年开仓赈灾，其重要的目的是维护社会的稳定，避免灾荒年间受灾群众铤而走险，危害社会稳定。因此，仓储后备论是通过国家政治权力来强制存储社会余粮、用以保证社会成员稳定的一种社会保障思想。

在古代时，生产力发展水平比较低下，自然灾害频繁发生但是人们没有相对完善的应对措施。为了维持生活水平的稳定，人们逐渐产生了结余丰年粮食以备灾年生产生活的思想，与之对应的，仓储制度也诞生了，即建立专门的机构，筑建粮仓，以期借贷或赈灾，这就是仓储后备论在古代最典型的应用。

二、唐朝的仓储后备论

在我国古代的历朝历代中，唐朝是社会环境最为繁荣，经济发展最为迅速，这就为仓储后备论的应用提供了重要的经济保证和社会保证，故本文选择以唐朝的仓储制度为例。

（一）义仓的征收

義仓究其本质，是一种税收，是国家强制征收的，只不过它是一种比较特殊的税收，与大部分税收都有区别，因为它有专门的用途，征收对象也有明确的规定，即“王公以下拥有田地的人”，即使是不进行土地劳作的商人，统治者也会以各种各样的方式征收义仓税，如户等。但是，征税的标准不是仅仅只有户等，政府会根据不同的情况来选取不同的标准，例如 “按亩纳税”、“按户纳税”，但是无论进行怎样的变更，其最终目的也不外乎保证义仓税的征收，进而维护统治者的统治。在唐贞观年间，义仓税采用“按亩纳税”的标准，即每亩缴纳二升义仓谷，缴纳的粮食包括粟、麦、粳、稻，对于商贾等无田者就按照户等征收。在唐元和年间，义仓税不在采取单独征收的方式，而是在各个州府的税收中单独划出一部分充当义仓税。

唐朝政府明确义仓税征收对象和标准，确保了政府有比较大规模的义仓粮，足以开仓放粮，维持社会稳定。据《通典》记载，天宝八年（749年），全国各种仓储粮食总量123，702，214石，正仓储粮42，126，184石，义仓储粮总63，177，660石。义仓储粮已经占据了仓储总量的一半以上，为开仓赈灾提供了了重要保障。

（二）义仓的主要用途

义仓有专门的用途，即在灾荒年赈给和借贷，在正常年岁，义仓粮还用于农业借贷和出粜。毋庸置疑，义仓的最重要的用途是在灾荒年进行赈济和借贷，但是这种赈济和借贷并不是有完全无条件的，它有很多的规定，比如赈济的对象不是所有人民，富商等就不在赈济的范围之内;借贷也有标准，按照每户人数，借贷是有偿的，但是无息，只要在秋后“照数征纳”。在正常年岁，如果农民的良种不足，可以向义仓借贷。另外，义仓还用于出粜，即“均贵贱”。粮食的丰收和歉收会导致粮食价格的波动。比如在灾荒年间，由于粮食短缺，市场供不应求，会导致粮食价格的上涨，此时，政府就会卖出义仓粮以增加供给量，以求平衡粮价，避免“谷贵伤民”。比如政会降低一半价格来出粜，“取常平义仓斛斗，据时估减半价出粜，以惠贫民”。

（三）义仓存在的弊端

义仓在其使用的过程中，因为设置、管理等等方面的欠缺，会产生一些问题。比如，第一，义仓的救济范围相对来说比较有限，在设立之初，太宗“天下州县并置义仓”，但是实际设立之时，并没有如此大的密度。所以在发生灾荒的时候，临近义仓的州县可以得到救济，而偏远的州县相对很少可以得到有效的救济。第二，政府在进行赈济的时候，并不是全国范围内无差别赈济，而是相对有所偏倚。对于京城所在地、军事重地、经济发达地球的赈济比较及时和高效，而对于偏远地区的赈济效果较差。第三，义仓的赈济效果相对不受控。义仓由地方官府实际设立并管理，这就为地方官员的贪污腐败提供了便利。在唐大和年间，义仓“比年赈贷，多为奸吏所欺，徒有虚名，惠不及下”，奸臣贪污赈灾粮，并高价卖出，百姓并没有得到救济。除奸臣贪污外，官员还会和地主勾结，将赈灾粮高价卖出，再以更高的价格卖给农民，从中攫取不义之财，这严重违背了义仓设立的初衷。

三、仓储后备论在现代社会的运用——政府预备费

当代社会中已然不再需要义仓赈灾，但是仓储后备论依然对现在的社会保障体系有着重大的指导意义。其中，最为明显和重要的继承发展就是我国政府预备费的建立和完善。

政府预备费是各级地方政府按照年度财政预算的比例而设置的专项资金，在应对自然灾害等突发事件中发挥着重要作用，关乎社会的安全与和谐发展。依照《中华人民共和国预算法》第四十条规定，“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。”

（一）我国预备费基本情况

通过对我国2001-2018年度中央预备费安排（见上表）分析可以得出，在这些年度，中央预备费由最初的100亿元逐步稳定增加至500亿元，预备费的规模增长了4倍之多;而提留的预算费比例，也法律规定的1%-3%之间浮动。然而，其中也体现出来了一些问题：预备费数额长期徘徊不前，特别是2011到2018年，中央预算支出不断增长，但是预备费数额在500亿元未曾增长，预备费的提留额度没有发生任何变化，但是依旧符合法定的预备费比例标准，这就显示出法定的预备费提留标准的区间幅度过大，特别得，这一比例逐渐走低。

（二）政府预备费的完善措施

从上述表格的分析当中可以看出，我国政府预备费仍然存在着一些问题，比如政府预备费的提取和管理缺乏合理安排，规范对政府预备费的使用规定。

针对政府预备费提留额度不足的问题，究其根本，需要在立法层面解决。可以在修订《预算法》的意见征求中，将政府预备费的提取比例从1%-3%提升至4%-6%，进而提高政府预备费的数额。但是鉴于现行《预算法》在2014年8月31日表决通过了并于2015年1月1日实施，短期内并不会有大的改动，可以考虑采取一定的激励措施，鼓励各级政府按照提取上限提取政府预备费。

另外，还可以考虑采用基金式管理的方式管理政府预备费。例如，可以采取“三年期滚动式基金预算”的方式，也就是将每三个财政年度作为一个大周期进行结转，将上年剩余的政府预备费自动结转到下一财政年度继续使用，从而增加当年财政年度的政府预备费规模。这一方法除了可以增加政府预备费规模，还可以保证政府预备费的稳定性。以2018年度财政预算为例，当年全国预算支出总额为32466.亿元，按一般公共预算支出额的1%-3%提取预备费，结转政府预备费达到894.16亿元-2682.48亿元，这比现行2018年度政府预备费500亿元高出1.8倍-5.4倍，这就为应对突发事件提供了较大的财力保证。

参考文献：

[1]王国奇.《中国古代社会保障思想与实践初探》[J].经济社会，2008年2月.

[2]王君南.《中国古代社会保障体系研究论纲》[J].山东大学学报，2003年5月.

[3]潘孝伟.《唐代义仓研究》[J].中国农史，2004年4月.

（作者单位：吉林财经大学）