“放管服”市场监管改革背景下食品“三小”监管机制研究

金慧敏

摘要：食品安全可谓“舌尖上的民生”，其关系着人民群众对美好生活的基本需求，是全面建成小康社会的重要一环。近年来，投资少、门槛低的食品小作坊、食品小餐饮及食品小摊贩（以下简称食品“三小”）领域因价廉味美且颇具市场，成为民众创业就业的重要组成部分。然而，食品“三小”行业的安全恶相也频频被曝光，将“四个最严”真正落到实处，强化“三小”行业监管力度，破解“三小”监管“大难题”，已经刻不容缓。随着“放管服”市场监管改革战略的深入推进，食品“三小” 领域将会出现一些新情况、新问題、新挑战，本着与时俱进的原则，本文着重对食品“三小”的现状进行了深入的分析和研究，并提出了相应的对策及建议，旨在为各级政府构建宽进严管的市场监管格局提供依据和参考，提升食品安全保障水平。

关键词：放管服   食品“三小”   监管机制

一、食品“三小”及其监管的相关概述

（一）食品“三小”的概念

食品“三小”包括食品小作坊、食品小经营店和食品小摊点。

食品小作坊，指有固定生产经营场所，生产规模小，从业人员较少且工艺技术相对简单，生产加工传统、特色食品的生产经营者。

食品小经营店，指有固定经营店铺，从业人员少，经营规模小，以小餐饮、小食杂店等形式或者现场制售方式经营食品的生产经营者。

食品小摊点，是指没有固定经营店铺，在规定的时间内和临时划定的区域内，摆摊设点并制售食品的生产经营者。

（二）食品“三小”安全监管方法

在我国，食品“三小”的安全监管工作主要是依据《中华人民共和国食品安全法》、《食品安全法实施条例》和一些地方政府颁布的法律法规而进行的。以山西省为例，食品安全监管部门对食品“三小”安全的监管主要体现在以下几个方面：

一是许可备案制度，食品小作坊的生产经营者在取得《山西省食品小作坊小经营店小摊点管理条例》的相关证书后，才能够进入市场进行生产经营活动。食品小作坊须符合《山西省食品小作坊小经营店小摊点管理条例》的相关条件要求，申请人须向发证机关提交完整且符合法定要求的申请资料，检查人员对申请人所提交的材料进行审查，必要时，检查人员需到现场，对食品小作坊进行现场核查。经核查，食品小作坊的生产加工条件符合法定要求的，应依法予以核准并颁布许可证。食品小摊点及食品小经营店须符合《山西省食品小作坊小经营店小摊点管理条例》的相关条件要求，申请人在符合该条例的相关要求后，向发证机关提出申请，发证机关应当将备案信息记录整理，当场制作并发放食品小经营店备案证和食品小摊点备案卡。

二是建立健全“三小”全程监督管理工作机制、食品安全举报奖励制度和信息共享机制。

三是依照法定程序，依法行使法定职权，查处“三小”违法案件，强化食品安全的监管职能。

四是依法审查食品“三小”从业人员的证照情况、生产记录、生产环境和管理制度等。

（三）食品“三小”安全监管部门

根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革的方案》和《国务院关于机构设置的通知》（国发[2018]6号）文件的精神，组建国家市场监督管理总局（正部级），为国务院直属机构，国家市场监督管理总局设27个内设机构，其中食品生产安全监督管理司和食品经营安全监督管理司主要负责食品生产经营安全监管的相关工作。

省市级市场监督管理总局是依据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革的方案》和《关于地方机构改革有关问题的指导意见》的精神而设立的政府工作部门。以山西省为例，依据《中共山西省委办公厅、山西省人民政府办公厅关于印发<山西省机构改革方案>的通知》（晋办发[2018]61号），重新组建山西省市场监督管理总局为山西省人民政府工作部门，在省市场监督管理总局内部设立了29个内设机构和机关党委，其中食品生产安全监督管理处负责食品生产环节的行政许可、备案和监督管理的工作。

二、食品“三小”监管机制的现状

（一）食品“三小”监管机制的不足

1. 部门联系松散，联合监管不到位。“三小”食品经营者私自改变房屋场所用途，加工经营场所不符合要求。将本不适合食品加工经营的房屋场所直接变为或是改造后做为食品加工经营的场所，从而造成食品加工经营关键环节的控制措施难以实行，食品监管部门在进行食品加工、经营许可、日常性监督工作等方面很被动，商户已经前期投资，不许可登记意味着不能经营，不能经营就会有损失。食品监管、工商、城市管理、房屋管理、乡镇办、公安等部门配合不协调，有关部门未能从部门法律出发做好本质工作，不能够齐抓共管。如经营小餐饮的门店，建筑设计可能是按照经营服装、日杂五金、等非入口的经营项目设置的，在公共设施配备上根本就不会考虑食品加工经营三小的问题，就会造成布局流程不符合要求。

2. 认识错位，不重视事中监管和事后监管。在“放管服”改革背景下，市场准入环境相对宽松，办照门槛相对降低，极大地激发出市场的活力。首先，目前的监管并没有真正渗透到“三小”生产经营者的整个生产经营过程，仅仅集中于“三小”生产经营者的准入、经营阶段，注销及吊销的监管仍不够完善，监管数据库存在“只进不出”的现象，尤其在“三小”数量激增的情势下，“进如洪流、出如细流”，导致监管基数飞速增长，通常刚排查完一遍，“三小”经营者却更换了，甚至有些“三小”经营者不办营业执照，直接用前一个经营者的营业执照，监管人员在经营人员信息变动方面缺乏监管意识。这种重许可、轻监管的老观念没有发生实质性改变。其次，一些执法人员也认为现在门槛降低了，手续简化了，工作量也减轻了。后续监管往往只注重形式而不注重流程，缺乏监管的目标性和针对性，通常情况下，为了达到完成任务的目的，随便挑几个熟悉的食品“三小”的个体经营者敷衍了事，缺乏对许可证、备案证和备案卡动态管理的措施。最后，相关部门对持证人员擅自歇业、停业或违法转让无效的许可证等行为不及时处理，对相应的无效证件不及时进行清理，导致该类证件仍具有合法有效性，在发证机关系统内该证件仍处于正常的运作状态，持证人依旧能正常经营，影响食品“三小”的监管。

3. 审批服务模式固化，便民化程度不高。第一，申请材料重复提交的现象虽有改观，但是申请模式依旧固化，食品“三小”的相关审批程序不便民;第二，监管部门主要还是要按照上级部门的指示开展监管工作，其长期遵循传统的监管模式，且监管手段相对单一;第三，监管人员在食品“三小”的监管工作中，仍采取以往落后的方法进行监督和管理。未能实现网上申请、信息共享、联动审批。监管工作的信息化水平依然不足，监管工作缺乏准确性。例如，缺乏信息化技术直接导致了监督和管理工作无法取得足够的支持。工作人员都是通过自身的经验和感觉开展各项工作，通过观察和简单的提问，对食品安全和各项管理工作进行了解，这种利用传统的监管技术和管理方法的准确性难以得到有效的保障。

三、完善“放管服”改革体制下食品“三小”监管工作的建议

（一）建立多部门联动工作机制，规范许可执法活动

第一，对于市场内、背街小巷等商业餐饮、小作坊场所，一是不适宜作为小作坊、小餐饮场所又无改造价值的，相关部门不予发放《食品经营许可证》和《营业执照》，依据《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，明知其没有取得《食品经营许可证》，仍为其提供生产经营场所或条件的，由县级以上食品药品监管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万到十万罚款，消费者受到损害的，应当承担连带责任。或以据《商品房屋出租管理办法》可以依据此条款对房产所有人予以处罚。二是经改造可以达到要求的，市场内摊位同意招租，划分小餐饮、小作坊区域，由市场举办者统一规划，达到要求后方可营业。

第二，对于非商业用途房屋或居民楼作为“三小”的经营场所，国家工商行政管理总局下发《关于住所（经营场所）登记有关问题的通知》，根据《中华人民共和国物权法》“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”的规定，强化对企业、个体工商户住所（经营场所）的登记管理。依据法律法规做到提前介入。乡办居委会、村委在排查安全隐患时发现问题做到各部门信息互享。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，进一步明确相关部门的监管责任，积极发挥部门联合执法协作机制。

（二）加强监管体制创新，提高监管效能

1. 在立法上实现事前预防，事中监管，事后追责三维模式的协调和统一。依照“放管结合”的要求，不断加强事中监管和事后监管。全方位实施“双随机、一公开”的监管模式，即“三小”的生产经营者及相关的执法检查人员应随机抽查，检查结果应向社会公开。同时，开展“三小”经营主体信用信息公示，采取细化工作任务、帮助业户填报、每周一通报等方式，督促“三小”主体集中开展年报公示。运用信息手段推进信用体系建设。在完成“三小”主体的工商登记、备案信息等全部数据的录入后，及时将收集的信息传输至“食品“三小”信用信息公示系统”，向社会进行公示。

2.创新监管方式。第一，开展“互联网+食品安全监管”行動和“互联网+政务服务”行动。第二，推进食品“三小”智慧安全监管，对食品“三小”安全监管大数据的资源进行共享和应用。推动“三小”安全监管信息化项目建设，实现全省食品“三小”安全监管信息共享、互联互通。各省应各自建立一个统一的食品安全监管综合办公平台，实现办公全流程信息化管理。第三，引进“三小”监管“云计算”项目，推进“三小”审批信息化建设，完善网上审批流程，实现政务服务的便捷化模式。第五，创建公众监督网络平台，对投诉举报的受理和处置应发挥高效性。

（三）推行信息化建设，提升服务质效

1.实现网上申请的办理模式。在信息化时代的背景下，相关部门应当拓展网上申请业务，如申请人可在网上申请办理食品小作坊许可证、食品小经营店备案证以及食品小摊点备案卡。采用信息化手段，建立网上信息平台，便于食品经营者在食品“三小”的许可、备案、工商注册以及允许经营场所等方面真正实现网上申请、信息共享、联动审批的“零上门”模式。“三小”监管部门应当积极推进网上申请办理的新模式，该举措有利于推进简政放权，有利于落实优化服务。基层的监管部门更应当做好本职工作，真正落实网上申请办理的新举措，发挥自身的主动性，提升社会公共服务质效。

2. 简化办事手续，优化审批流程。建立食品“三小”设立许可、备案承诺制。实行“一次告知”、“一窗受理”、“一份承诺”、“上门备案”，审批流程进一步简化。“一次告知”即对申请人的咨询，要一次性告知清楚，并做好政策解读和服务指导;“一窗受理”即“三小”的生产经营者到附近的监管部门或通过网络，一次性提交全部材料，监管部门一窗受理;“一份承诺”即经营户向市场监督管理部门作一份书面承诺及违诺应承担的法律责任;“上门备案”即对小餐饮、食品摊贩，由辖区市场监管所工作人员上门办理备案手续。

四、结语

食品安全问题需要长远计划，是一项长期的、连续的工作。近年来，随着“放管服”战略的持续推进、“三小”主体数量的大幅增长，食品“三小”的监管需要作出一些改变，不能再一味地沿用传统模式进行监管。我们在开展“三小”监管工作时，应当顺应“放管服”的发展趋势，结合相关的法律法规，切实转变监管理念，加强事中监管和事后监管，使监管效率高效化，为“三小”经营者营造公平竞争的氛围。相信随着食品“三小”监管思路和理念的厘清、监管措施的完善和监管体制的创新，食品小“三小”监管将会越来越规范、越来越安全。

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（作者单位：山西财经大学法学院）