“诉访分离”在地勘单位信访工作中的落实

秦瑞丰

(陕西省煤田地质集团有限公司，陕西 西安 710021)

0 引言

信访是人民群众充分行使自身权力，向有关部门和领导反映情况、表达诉求、寻求帮助的一种手段，具有很强的政治效应、示范效应和辐射效应[1-2]。近年来，随着地勘单位事转企改革进一步深化落实，其中人员身份问题、社保缴纳问题、薪资待遇问题等历史遗留问题所产生的信访案件逐年递增，这其中有一大部分都是涉诉涉法类案件。在具体工作中，诉访交织、法内处理与法外解决共存的状况不断涌现，少数群众“信访不信法”“弃法转访”“以访压法”等现象比较突出，涉诉信访问题成为各级信访工作部门面临的主要矛盾之一[3]。但随着国家司法体制改革和全民法制意识的不断提升，我们能看到越来越多社会的“焦点”“热点”问题最终都是通过司法途径得以妥善解决，人民群众不断在司法实践中感受到了公平正义[4-6]。而信访工作也随着工作条例颁布、信息化系统上线越来越规范化、程序化、法制化，财务审计等方面对国有资产的监督力度也进一步加大，过去简单粗暴的“等拖躲”“和稀泥”“看着给”方法已绝不能适用。这从客观上要求信访人员必须尽快掌握信访办理规程，熟悉运用“诉讼分离”制度，妥善解决地勘单位改企改制带来的涉法涉诉信访案件。

1 “诉访分离”的概念

1.1 “诉访分离”的内涵

“诉访分离”是指“各级政府信访工作机构对涉法涉诉事项不予受理，引导信访人依照有关法律规定向有关政法机关提出。各级党委和政府支持政法机关依法处理涉法涉诉信访问题，尊重政法机关依法作出的法律结论”[7-8]。诉访分离实际上是一个跨界的案件管辖归属问题，它同时涉及信访和司法两大体系之间的协作和转化，信访部门作为第一线经办部门需要对“诉”“访”有明确的概念，需要依法依规通过“分离”手段对涉诉信访进行审查、甄别和告知。

1.2 “诉访分离”的外延

首先，需要对“诉”“访”进行内涵和外延的区分，诉和访虽同为当事人实现自身权利救济的行为。但是从内涵上讲，诉是指通过仲裁、诉讼及非诉等司法途径主张自身权益的一种行为，而访是通过向有责任、管辖或利害关系的政府国企有关部门机构反映相关问题要求进行解决的一种行为。从外延上讲，诉的涵盖范围脱离不了法律法规所规定的民商、刑事、行政等法定案件类型；而访的涵盖范围则为当事人认为自身权益受到侵害的事实。可以看出，诉所受理的范围比访要小，且以启动司法程序为前提，而访的涵盖范围要大得多。

2 “诉访分离”制度的落实

实施诉访分离，不是限制信访人的权利，而是要改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，更好地综合运用法治的方式来保障信访人的合法权益。尤其对于地勘单位改企改制当中，稳定干部职工队伍、解决历史遗留问题、提升法制思维理念、完善企业内控机制有着重要的作用和意义。

2.1 主要面临的信访问题及应对措施

陕煤地质集团经历了事转企改革，在改企改制过程中主要办理的信访案件类型主要有以下5种。

历史遗留问题：因企业改制导致事业身份、企业身份、企业自主招聘身份、临时或非正式用工身份待遇不清的信访案件，此类案件多为历史遗留问题，应当查找职工档案，以《劳动法》《劳动合同法》为依据妥善处理。

社会保险未缴纳问题：因企业改制导致改制前社会保险未缴纳的信访案件，此类案件为普遍性案件，且为政策性原因导致，原事业单位期间按规定单位不缴纳社会保险，改制后事业身份人员依照陕西省相关政策核算，但企业及其他身份人员只能由用人单位与当地社保部门协商补缴，因客观原因不能缴纳的由用人单位与劳动者协商补偿。

外部经济纠纷问题：因地勘行业经济不景气，企业与外部单位或人员发生经济纠纷的信访案件，此类案件严格按照信访三级终结制办理，按照“诉访分离”程序对涉法涉诉案件进行分离告知，督促涉案单位或部门积极办理，对于非法闹访、堵访、缠访的信访人员进行告知、警告和劝离，对于破坏企业正常生产经营秩序的报警处理。

内部职工不满企业决策：因内部职工不服不满企业所做出的相关决策决定反映问题的信访案件，此类案件种类众多、内容复杂，按照信访程序正常予以办理。

不属于管辖范围内的信访案件：依据《信访工作条例》予以告知，不予受理。

2.2 提升企业信访法制化工作水平

尊重司法权威性：尊重司法权威是落实“诉访分离”制度的大前提，司法机关作为国家宪法赋予其行使司法权的国家机关，是国家法制和司法的象征，其作出的裁判行为结果具有唯一性、专业性和权威性[9]。而“信访不信法”损害着国家司法的权威性，无形之间把“信访”同“法律”对立起来，一方面阻碍着国家法治化发展进程，另一方面影响企业法制工作开展和观念树立，导致一些应当依法依规解决的案件用“人治”处理。

杜绝“以访压法”行为：诉访分离则是在诉访之间确定“诉”的权威性，作为“访”应当充分尊重和执行“诉”的相关决定，引导告知符合条件的涉诉信访案件向“诉”靠拢，通过司法途径解决相关诉求，避免不合理的“弃法转访”行为。而对于不符合条件且拒绝按司法程序办理的涉诉信访案件，各级信访工作机构和其他行政机关不受理，从而坚决杜绝“以访压法”行为。实质上是通过行政信访逐步退出司法管辖领域的方式，维护国家司法权威，提升干部职工法律意识，推进单位依法依规妥善处置涉诉涉法信访案件，提升企业信访法制化工作水平。

2.3 解决信访渠道入口过宽问题

“分离”手段节约各方的时间和成本：近年来随着企业经济发展和职工群众维权意识不断提升，地勘单位改企改制中的很多新老问题以信访方式要求反馈解决，其中信访、政法部门多头同时上访，信访与司法相交错重复办案等情况层出不穷，从信访者角度浪费了时间、精力、金钱等成本，从政法机关和企业角度增加政务成本、降低了行政效率。在实际信访工作中也有不少涉诉信访案件，如信访者向用人单位提出劳动仲裁，结果还未出来又同时进行信访的；外部信访人员与本单位人员发生个人经济纠纷向单位进行信访的；信访者对于法院生效判决不认可，转而向单位信访的。类似符合诉访分离的案件普遍存在，需要信访经办人员认真甄别和办理。因此，落实“诉访分离”制度核心解决的就是渠道入口过宽问题，要通过“分离”手段明确“诉”与“访”之间的边界，通过“分离”对涉诉涉法案件进行合理分流，并明确相关程序、主体和职责。做到既避免了各主体之间的推诿扯皮，规范了信访流转秩序，又合理分流了一部分信访案件，减轻了信访压力，更节约了各方的时间和成本，提升了企业效能。

政法机关依法处理的案件类型：所谓“分离”，实际上是一种案件管辖权的告知程序，它应当包括依法告知、教育引导和甄别分流。通过引导告知群众，把涉及民商事、刑事、行政等能够通过司法救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理，涉及的案件类型主要包括4类。①已启动司法程序的案件，应当继续依照程序办理；②已结案但符合复议、再审条件的案件，可以依法转入相关法律程序办理；③已结案且不符合复议、再审条件的案件，需要做好不予受理的释法说理工作；④不符合信访受理范围的案件，应当依法依规由相关司法机构进行审理裁决。

2.4 维护信访办理正常秩序

避免“按闹分配”：在信访工作中，遇见很多信访案件属于明显缺乏法律支持或政策依据，或者情理上应当解决但没有明确支撑的。在这种情况下，接访单位有时会迫于压力妥协处置，有时想解决但由于审计检查等因素难以实施。曾有人办理过一起关于合同纠纷的信访案件，接访单位已支付合理对价，但上访人觉得自己吃亏，于是不断采用过激手段闹访，要求接访单位的上级单位施加压力解决，最终经过信访三级程序，对上访人的无理要求不予支持，上访人也最终转到司法途径解决。这其中，很多“闹访”是因为信访案件处理方法当中有很大的自由裁量性，这种自由裁量性如果缺乏规制和依据，往往会转变为“大闹大给、小闹小给、不闹不给”的“按闹分配”恶性循环。

保障“诉访分离”结果落实：“诉访分离”为维护信访工作正常秩序、保障信访者合法权益提供有效法律支持和依据，一方面以司法途径产生的裁判结果作为国家各级行政机关必须无条件认可和执行，保证信访的解决方案可以最终保障落实；另一方面，经过司法裁判的结果必然是唯一的、具体的、明确的法定结果，避免信访者与企业就自由裁量部分的扯皮，更杜绝“按闹分配”；同时，所有司法裁判结果都必然有相应政策法律依据，无论信访者还是企业都应当接受认可，极大地减少了信访案件的再回访率。这其中，“诉访分离”是程序不是结果，但“诉访分离”的最终目的是让各方认可“结果”。这要求企业信访工作人员不光做到“分离”，更要跟进“分离”之后的工作。对外，向信访者宣贯政策文件和法律依据，避免无理闹访；对内，汇报领导并监督落实，确保企业贯彻执行，最终保障“诉访分离”结果落实，起到实效。

2.5 改变站位立场解决难处理的信访案件

对印象深刻的信访案件，如一位因为身份待遇问题多年上访的退休职工，在了解事实情况后，向其告知可以采取法律手段维权并推荐了熟识的律师。该职工之后既没起诉也再没来上访，再后来得知该职工为了起诉咨询了多名律师，又自己学习和查找了政策法规，发现自己诉求的确不占理，于是便不再上访。该实例说明，在信访工作中，信访者对于接访人员往往抱有敌对、排斥和不信任的态度，即使接访人员耐心说明理由、讲解政策，有时信访者也难以接受，但如果信访者转化自身立场角度，从法律诉讼角度重新审视信访案件，反而能够更加客观公正。信访部门落实“诉访分离”制度，则是给信访者一个客观看待自身诉求的机会。在同等情况可以通过信访或司法解决的，信访者如选择司法程序，必然会学习到国家相关政策和法律法规。同时会从自身及对方角度出发预估和评价法院对自身诉求支持的依据和可能性等，打破“当局者迷”的思维，从“旁观者清”更加理性看待信访诉求，从而修改、完善或撤回自身的信访诉求，推动信访事项妥善解决。

3 “诉访分离”应当重点注意的问题

“诉访分离”制度虽然有以上优点和良好效果，但是作为信访人员要学透吃透，依法依规合理使用。

3.1 充分尊重信访者自主选择权力

对于可诉可访的案件，国家信访局《依法分类处理信访诉求工作规则》中第6条明确规定：“对前款规定中信访人提出的诉求，同时可以通过诉讼解决的，行政机关在受理前可以告知诉讼权利及法定时效，引导其向人民法院提起诉讼，但不得以信访人享有诉讼权利为由免除履行自身法定职责的义务”[10]。这里面充分说明两点，一是对于可诉可访案件，是“告知”和“引导”，不是鼓励和推荐，更不是强制和要求；二是信访部门不能因信访案件在可诉范围就不履行自身法定职责。两点结合在一起，就是要求信访部门不能借此推卸责任，把问题转嫁司法机关，对于可诉可访案件，应当告知信访者相关情况，必要时引导其提起诉讼，但最终的选择权应当由信访者自身决定，信访机关应当充分尊重其决定，并积极履行自身法定职责。

3.2 严格落实信访终结退出机制

理顺信访与司法衔接机制：根据“诉访分离”规则，信访与司法重点应在3个地方进行沟通和衔接，①案件转化，即“进入”；②裁判执行，即“办理”；③终审结案，即“退出”。这其中需要积极地给信访者提供法律咨询和法律援助服务，保证信访者有意识、有能力、有信心通过司法途径表达自身合理诉求，引导其依法依规通过法定途径维护权益。

各环节的具体落实：①“进入”环节。信访部门告知和引导信访者对符合条件的涉诉信访案件提起司法程序，并对已启动司法程序的信访案件不再受理。司法程序应由信访者自身提起，信访部门无权直接向司法机关移交案件。②“办理”环节。应诉单位和信访者对已生效的司法裁判文书，涉及各自须执行的部分，予以具体落实办理；对于拒不执行的，向有关司法机构提起强制执行程序；对裁判文书不服的，依法继续提起司法程序。③“退出”环节。按照信访三级终结制度，对已经穷尽法律程序的案件，依法作出的法律结论为终结结论，按照有关规定实行不受理、不交办、不统计的终结程序。尤其对于无理缠访、闹访、无理访案件，要加强法制教育和批评劝导，同时做好证据收集与固定工作，必要时可移交公安机关依法处理。

4 结语

法治对做好信访工作的引领、保障作用，要求密织法律之网、强化法治之力，依法依规协调处理群众诉求，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道上妥善解决，这是以习近平同志为核心的党中央治国理政思想在信访工作的集中体现，是做好新时代人民信访工作的根本遵循。作为地勘单位基层信访工作人员，适逢单位改企转制发展浪潮，需要在工作中注意将法制与信访相衔接，紧跟国家信访制度改革步伐，着力解决改企改制中的历史遗留问题，在自身工作实践中积极贯彻“诉访分离”等相关信访制度，尊重司法权威，落实信访程序，以法为先、以理为基、以情为重、以人为本，进一步提升和完善信访工作能力水平，维护国家的法律权威和企业权益，积极、稳定、可持续地保障群众合法权益，促进信访工作健康有序发展。