山区低收入农户增收对策研究

郝媛媛

摘要 低收入农户大多分布在山区，选取北京市门头沟区这一纯山区为研究对象，基于山区自然条件和收入特点，提出低收入农户的增收对策。研究认为，在保障“输血”的前提下，更应因地制宜地“造血”，在“扶志”的引领下，“扶智”才能更有效率。对于无劳动能力和因学致贫者，应纳入日常社保体系;对于有劳动能力者，应开展技能培训，深挖“扶智”潜力，确保增收的可持续性;同时，应结合本地区域功能和特色，选择适合的特色产业，发挥山区生态优势，实践好“绿水青山就是金山银山”理论，发展绿色产业，比如高端民宿等，带动低收入农户增收;统筹协调各方帮扶力量，用好社会帮扶资源，形成帮扶合力，提高帮扶效率。

关键词 低收入农户;增收;山区

中图分类号 S-9文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2020）24-0253-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.24.071

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on Countermeasures for Increasing Income of Lowincome Farmers in Mountain Area—Taking Mentougou District， Beijing as an Example

HAO Yuanyuan （Department of Economics and Management， Beijing Vocational College of Agriculture， Beijing 100093）

Abstract The lowincome farmers are mostly located in mountain areas. Selecting Mentougou District of Beijing， a pure mountain area as the research object and based on the mountain natural conditions and income characteristics， the thesis puts forward the income increase measures for lowincome farmers. The study believes that under the premise of guaranteeing the “blood transfusion”， we should “hematopoiesis” according to local conditions， and under the guidance of supporting the will， supporting the wisdom can be more efficient.For those who have no ability to work and are poor because of lack of learning， they should be included in the daily social security system; For those who have the ability to work， skills training should be carried out and tap the potential of intellectual support to ensure the sustainability of income growth;At the same time， we should combine the local regional functions and characteristics， choose suitable characteristic industries， give full play to the ecological advantages of mountainous areas， practice the theory of lucid water and lush mountains are invaluable assets， develop green industries， such as highend residential homestays， and promote the income of lowincome farmers; Coordinating support forces of varies fields， making good use of social support resources， forming a joint force of support and improving the efficiency of support.

Key words Low income rural households;Income increase;Mountain areas

十九大報告明确指出“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽”[1-2]。低收入农户帮扶工作是北京市落实中央战略部署、打好三大攻坚战的一项重点任务，是北京市率先全面建成小康社会必须完成的硬任务。门头沟区作为北京市生态涵养区之一，必须确保到2020年现行标准下低收户农户全部消除，低收入农户教育、医疗、住房等“三保障”水平进一步提高。农村地区低收入农户的增收问题对维护社会公平正义、保持农村社会和谐稳定、促进农村经济又好又快发展等具有重大现实意义和深远历史意义[3]。

低收入农户帮扶工作已经成为整个社会的工作重点，特别是山区低收入农户，受制于自然条件的限制，帮扶工作更加复杂繁重。门头沟区是北京市10个郊区之一，也是纯山区，98.5%的地域为山区，尤其是地处深山区的清水镇、雁翅镇和斋堂镇交通不便，经济不够发达，低收入农户聚集较多。因此，研究山区低收入农户的增收对策显得尤为必要。

关于山区低收入农户增收的理论研究不是很多，更多的是关于扶贫理论成果，虽然低收入农户与贫困户有些不同，但总的基本情况和增收思路还是有很多相似之处，所以有很多参考和借鉴的价值。闫旭[4]研究了集体经济对低收入精准扶贫的重要作用，认为对低收入群体相对集中的贫困村，发展农村集体经济不但能培育富民产业、带动农民增收致富，还能促进小康社会的全面实现;章怡[5]研究了欠发达地区农业与旅游业融合发展问题，认为欠发达地区更要加强农业与旅游业融合问题，借助观光旅游助力精准扶贫;张世云[6]研究了全国农民收入最高和城乡收入差距最小的浙江省低收入农户增收问题，认为可以利用浙江民营经济发达的优势扩大就业和吸引农村劳动力从事第三产业新业态，提高低收入农户工资性收入。

该研究选取北京市门头沟区为例，研究山区如何因地制宜，精准帮扶，助力低收入农户增收，以期为类似地区提供现实参考。

1门头沟区低收入农户特点及收入结构分析

北京市委市政府《关于进一步推进低收入农户增收及低收入村发展的意见》（京发〔2016〕11号），以2015年家庭人均可支配收入低于11 160元为基本标准，综合考虑家庭财产和消费支出等情况，将符合条件的农户认定为低收入农户。农户家庭是指全部或部

分家庭成员具有农业户籍的家庭，在农村定居、家庭成员中既有农业户口也有非农业户口的计为一户农户。意见中明确家庭人均可支配收入低于11 160元为基本标准，在具体认定过程中还要综合考虑家庭财产及消费情况[7-8]。

1.1 低收入农户分布情况

门头沟区地处北京西部山区，境内总面积的98.5%为山地，平原面积仅占1.5%。下辖4个街道、9个镇。目前，门头沟区有低收入村45个，低收入农户4 685户、8 422人，分布在8个镇，120个村。其中，地处深山区（清水、斋堂、雁翅）3镇的低收入户占比高达80%以上。

1.2 低收入农户特点

门头沟区低收入农户呈现“三高两低”特征：一是无劳动能力者占比高，21.5%的低收入人口没有劳动能力，高出全区农村居民平均水平8.7百分点;二是老龄化程度高，60岁及以上老年人占39.1%，高于全区农村居民平均水平10.9百分点;三是病残比例高，非健康人口占49.3%，高于全区农村居民平均水平26.8百分点;四是受教育程度低，高中及以上占18.0%，低于全区农村居民平均水平13.5百分点;五是就业率低，有劳动能力的低收入人口就业率仅为56.4%，低于全区农村居民平均水平15.0百分点。低收入农户本身的人口特征即老幼病残比重较大，学历普遍偏低，这些人口特征限制了低收入农户的家庭可支配收入。

1.3 低收入农户可支配收入特点及变化趋势

2019年门头沟区低收入农户可支配收入15 278元，比上年同期增长22.9%，总体上已经超过低收入农户人均可支配收入11 160元的基本标准线，低收入农户帮扶工作取得较大进展，但微观层面存在收入不平衡情况。

整体来看，门头沟区低收入农户可支配收入快速平稳增长。从收入结构来看，自从低收入农户帮扶工作开展以来，低收入农户可支配收入的内部结构在不断变化：工资性收入比重和增速下降，转移性收入比重和增速上升，经营净收入比重和增速下降，财产性收入比重基本维持不变。从低收入农户收入结构的调整可以看出帮扶工作近年的走向。

1.3.1 工资性收入比重偏低且逐年下降。

近年来工资性收入比重一般占可支配收入的40%左右，整体偏低。一是低收入农户中老弱病残较多，这部分人基本丧失劳动能力，无法通过工作取得收入。二是低收入农户目前从事的仍然是收入水平低、技术要求低的公益性岗位及帮扶项目安排的零工，这些工作取得的工资性收入有限。

此外，工资性收入增速逐年下降。主要是因為随着帮扶工作的进行，已经将低收入农户中有劳动能力的人安排就业，这部分人的就业主要集中在收入较低的公益性岗位和打零工。工资性收入的进一步提高，只能通过培训再教育等，提高转移就业能力，通过提升技能进一步刺激工资性收入的增长，而这些需要长时间的培训学习，成效在短时间内无法显现。

1.3.2 经营净收入绝对值偏低且逐年递减。

近年来人均经营净收入仅有几十元，绝对值偏低。一是低收入农户劳动技能低甚至无劳动能力，无法从事对技能要求较高的农业生产经营活动。二是因为帮扶项目流转了农民土地用于村集体各类产业帮扶项目的实施，农户直接从事农业生产经营活动的机会减少。

1.3.3 转移净收入比重逐年提高。

转移净收入来源主要是城镇居民基本养老金、低保金、社会救济等。从2016年开始，绝对值与占比均呈现出逐年递增趋势，2019年已超过50%。说明市、区2级政府充分意识到低收入农户中老弱病残较多的情况，对于低收入农户中以“输血”为主的老弱病残帮扶力度逐渐加大，争取通过政策帮扶帮助这类人群满足生活最基本需求，在社会保障兜底上做到“应保尽保”。

市、区2级政府从2017年开始，基础养老金和福利养老金每年平均上调100元、最低生活保障金上调、五保户救济金的上调等一系列社会保障措施帮扶都会刺激转移性收入的增加。

1.3.4 财产净收入比重保持稳定。

低收入农户由于无家庭存款和多余住房，因此财产净收入主要来源于每年发放一次的林权补贴，因此补贴金额的调整对财产净收入有极大影响。林权补贴在2017年整体上调，生态效益补偿资金标准由600元/（hm2·a）调整为1 050元/（hm2·a），生态效益补偿资金中应补偿农户的部分（60%）直接兑付给山区农户，即630元/（hm2·a）。因此，财产净收入在2017年呈现高速增长态势，同比增长44.9%。林权补贴是每5年上调一次，2018年后林权补贴维持630元/（hm2·a），财产净收入保持基本稳定。对于深山区的低收入农户来说，这是一笔不小的收入，因为深山区地广人稀，林地面积大而农户少，人均林权补贴较高，有的村高达人均8 000元，平均也有2 000～3 000元，这也成为了山区低收入农户相对稳定的“生态饭”。

除了林权补贴，财产净收入的增长还可依靠集体分配的红利以及转让承包土地经营权租金净收入。因此，要增加低收入农户财产净收入，一是需要壮大集体经济，集体经济通过分红的形式反哺低收入农户;二是帮助低收入农户积极盘活手中闲置土地，对于没有能力经营土地的低收入农户，政府部门积极帮助低收入农户进行土地流转，获得租金收入。

2 门头沟区低收入农户致贫原因分析

为提高精准帮扶的针对性，需要深入了解分析低收入农户致贫原因，根据调研和资料分析，主要有如下原因。

2.1 因病因学因老致贫特点突出

低收入农户家庭大部分存在一个突出特点，即家庭成员中有人患病。患病者无法从事体力劳动，直到男性到60岁、女性55岁后领取福利养老金或者基础养老金，家庭其他成员为照顾患病者，也无法从事相对稳定的工作，只能依靠村委会安排公益性岗位，每月取得不高于千元的收入。特别是大病患者和慢性病患者，医药费用支出过大，家庭本来有限的收入基本都用于医疗保健支出，成为最大的支出负担。

因学致贫，造成恶性循环。调查表明，因子女上学而致贫是低收入农户存在的一个重要现象。现在，小学和初中属于义务教育，不用交纳学费，对低收入的家庭而言，经济压力不是很大。但一个高中生一学年的学杂费大约2 000多元，大学费用更是上万。2个孩子的农村家庭比较普遍，如果有2个孩子同时上学，对收入不高的家庭来说，是一笔不小的开支，一个贫困家庭更是难以承受[9]。如果下一代人不能通过上学寻找出路，那么将来致贫的可能性偏高，可能形成恶性循环。因此，因学致贫也是一种新的贫困原因。

低收入农户家庭中相当一部分农户为老年户，年纪较大，无法从事技能型和重体力劳动，家庭主要收入来源是福利养老金和基础养老金，即使养老金上调之后，人均月收入也只在800元左右，只够维持食品等生活基本支出。

2.2 山高路远人匮乏，限制产业发展

门头沟区低收入村集中的雁翅、清水、斋堂3镇都在深山区，位置偏远，交通不便，虽然有G109国道，但属于山路，从深山区开车到区中心基本都要1 h以上，先天的自然环境限制这些低收入村发展产业。农业方面，属于山地种植，限制大规模用机器耕种，每户耕地有限，无法通过农业种植获得充分收入。旅游产业没有获得规模发展，与北京其他著名景点相比存在较大差距，旅游产业对经济发展的贡献作用没有得到充分发挥。山区的低收入村娱乐设施贫乏，青壮年劳动力在家庭情况允许的情况下都选择离家打工，造成本村劳动力匮乏，加之低收入农户家庭成员受教育程度较低，没有产业发展的人力资源。留守本村的基本都是老年人或者残疾人，这些人由于自身条件限制，无法通过就业取得足够收入。

3 低收入农户帮扶目前存在的问题

3.1 部分农户存在“等靠要”思想

身体健康且具有劳动能力的一部分人，在政府的帮助下，可以通过打零工、公益性岗位或者经培训后正式上岗，通过取得工资收入脱贫。但是，由于低收入农户中老弱病残主要表现为老弱病残比重较大，缺乏劳动力，无法通过就业脱贫，部分农户存在“等靠要”思想。部分贫困户滋生“等靠要”思想，农户间存在“争贫”现象，对乡村治理产生一定消极影响[10]。

3.2 产业帮扶未能凸显区域特色

由于受山区地理因素的限制，农业发展基础薄弱，生产较为分散，主导产业规模小，难以做大做强，无法形成专业化、产业化经营，无法形成规模经济效益[11-12]。当前产业帮扶项目符合门头沟区功能定位、结合镇村实情的特色、增收带动性强的好项目不多，产业项目同质化现象影响增收效果。

从收入结构来看，低收入农户转移性收入占比高，工资性收入占比不到四成，经营性收入占比不到一成，政策性因素仍然是增收的主要拉动力量。绿水青山就是金山银山，如何把绿水青山转换成金山银山，还有很长的路要走，应充分发挥区域特色，发展有关绿色产业，增加低收入农户的工资性收入和经营性收入。

3.3 社会保障力度尚不足

虽然近年来，北京市低保收入标准连续上调，但仍有部分需要纳入低保的低收入农户不能纳入低保范围，特别是对于支出负担较重的家庭，或因大病，或因子女上学，社会救助和低收入农户帮扶需进一步加强统筹衔接。

3.4 社会力量帮扶效率不高

社会帮扶形式仍比较单一，不少帮扶单位仅限于一次性捐款捐物，长效帮扶机制没有完全建立。市属国有企业、高校等参与不充分，资金、技术等优势资源未能充分发挥。而且，由于多部门对口帮扶同一个低收入村，各自为战，难以形成合力，帮扶效率不高。

4 低收入农户帮扶措施建议

4.1 开展义务技能培训，深挖劳动潜力

从目前全市帮扶趋势看，市级政策基本能够完成“输血”功能，不论是低保政策、残疾人政策，还是包括护林员工资和生态林补贴标准上调机制等政策，需要社会保障兜底的重点人员2020年基本都能达到11 160元标准。因此，区级工作重点放在产业帮扶和促进就业帮扶上。因为这部分人群是低收入农户中的“发动机”，是心脏，是自发发展的宝贵劳动力资源，激活这个人群，低收入农户才能长远发展。因此，应加强低收入农户“扶志”帮扶，动员有劳动能力的成员树立脱贫信念，增强劳动意愿，积极发挥自主能动性。并将此类人员作为“造血”重点，通过技能培训、产业帮扶和提供就业岗位等措施，能够长远地解决脱低问题。

为深挖有劳动能力者的潜力，可以通过开展义务技能培训，减少低收入农户支出费用，增加其参与培训积极性。目前已经就业的低收入农户存在一个问题，即就业岗位技能低、可替代性强。30～44岁的劳动年龄人口是低收入农户劳动力的中坚力量，但是这部分人中的劳动力，技能劳动力占比仅为1%，存在较大的挖掘空间。应针对低收入农户中需转移就业的劳动力素质特点、就业需求和培训愿望，依托技工院校、职业院校、民办职业技能培训学校，大力开展劳动预备培训、就业技能培训和岗位技能提升培训，强化实际操作技能训练和职业素质培养[13]，着力提升技能水平和就业能力，并应减免低收入农户培训费用，增加其技能提升的积极性和主动性，做到“应培尽培”“愿培尽培”。同时，由于低收入农户大部分地处深山区，相对信息不发达，还应幫助他们提供各种用工信息，在情况允许的情况下，邀请用工单位组织专场招聘。

4.2 用足生态政策，发展绿色产业

产业帮扶，项目要选准、资金要把严、利益联结要紧密，切实把产业帮扶项目培育成为“会下蛋的鸡”。门头沟区作为生态涵养区，特别要做活“生态”这篇大文章。

4.2.1 优先安排用工，端稳生态饭碗。低收入帮扶“攻坚战”与农民群众利益紧密相连，其中造林绿化、水环境治理、美丽乡村建设、低收入村帮扶等工程项目投资是巨大的、管护是长期的、效益是长远的，把专项治理、生态建设与农民就业增收之间的利益连结机制打通建好，让广大农民真正能参与建设、承担管护，长期受益。在新一轮百万亩造林绿化、山区生态文明沟域建设中，抓紧研究发展集体林场、休闲旅游的政策机制，鼓励农民借助绿水青山、森林湿地、传统村落、生态沟域等优质资源搞休闲农业、乡村旅游、森林康养、林下经济等，切实把生态这个“聚宝盆”变成农民的“金饭碗”，让习总书记提出的“两山”理念在门头沟区变为生动实践。可依托农村特色种植养殖、农产品深加工、休闲旅游农业和服务业、农村电子商务、绿色生态建设等一、二、三产业发展，努力开发适合低收入农户劳动者的就业岗位。鼓励发展扶贫车间、村社代工点以及手工制作编织等居家就业和灵活就业形态，促进年龄偏大、技能偏低的低收入农户劳动者就地就近就业。

4.2.2 发展高端民宿，提档乡村旅游。

随着人们生活水平的提高，人们更加追求绿色健康生活方式，农业种植销售、农业采摘观光、亲子娱乐、特色餐饮、休闲住宿为一体的休闲体验观光农业逐渐兴起。门头沟区坚持生态立区，瞄准绿色要效益，着力打造升级版的乡村旅游。民宿作为乡村旅游的重要内容和新发展点，在门头沟区已初露端倪，已成为都市型现代农业发展的新增长点。而且，门头沟区有众多的古村落，发展高端民宿具有较好的基础。但整体来看，门头沟区乡村民宿发展还处于起步阶段，民宿的知名度还有待提升，经济效益有待进一步加强，特别是对农民收入带动不够明显。

为此，应以发展高端民宿为中心，全面提档乡村旅游水平。发展高端民宿，一是强化产品特色，围绕本镇本村独有特色，打造差异化产品，形成具有本地特色的民宿;二是延长产业链，在提供住宿的基础上，拓展出特产产品销售、休闲娱乐等增值服务，带动民宿收入结构多元化; 三是创建自主品牌，通过统一的标准，一流的软件服务，形成自己的民宿品牌，赚取品牌的外溢收益。

4.2.3 加强政府扶持，发展农业生产。

对于有自主经营能力的农户，政府要给予一定扶持。低收入农户的经营净收入在可支配收入中占比低，人均只有几十元。对于山区农村来说，拥有大量农用地，所以农业的生产经营活动有很大挖掘潜力。但从目前情况来看，农户对农业经营活动望而却步。一是缺少政府集中指导。农户不了解市场情况，不知道应该种植怎样的农作物去迎合市场的需求。二是没有销售渠道。即使农作物获得大丰收，但是缺乏销售渠道，最后只能用于家庭自产自用和送人。正是因为这样，农户对农业生产经营缺乏兴趣，宁可选择打零工。因此，对于缺乏资金和先进生产经验的低收入农户提供必要支持。一是进行资金和技术支持。通过整村甚至整个乡镇发展优势农产品生产，提供一定启动资金，并长期开展技术帮扶，提升生产效益，增加收入。二是帮助拓宽销售渠道。目前，农产品流通由传统渠道向现代渠道过渡。传统渠道方面，政府部门组织统一回收和销售渠道。在现在渠道方面，可以创办专门的合作社，通过合作社进行网上平台的统一销售。

4.3 加强社会保障，做到应保尽保

对于收入低、长期患病的老年家庭，由于这部分人已经基本处于丧失劳动能力的状态，不能通过“造血”助其脱贫，只能通过“输血”即长期的政策兜底。一是建立农村居民福利养老金和基本养老金普涨政策，即根据每年全体居民消费支出及经济发展情况，制定合理的上涨政策，而不是每年维持上年水平。二是加强对这部分人的医疗救助。加强新型农村合作医疗和大病保险制度对低收入人口的政策倾斜力度，使低收入人口大病医治得到有效保障[14]。在“一老一小”基本医疗保险基础之上，帮助其增加商业医疗保险，或者是提高这部分人的门诊和住院费用的报销比例，解决因老致贫人群。

加强教育帮扶，点燃希望之光。我国从1986年开始就实施九年义务教育，适龄儿童基本的受教育权利受到保障。但是随着社会的进步，九年义务教育并不能满足今后就业的需要。因此，对于低收入农户，除保障九年义务教育的基础之外，其中有志于学习读书的子女，政府需根据家庭情况进行进一步经济救助，保障其受教育的权利。上学是一项长线投资，一个孩子的成长关乎一个家庭的命运，学生是低收入农户中潜力巨大的优质劳动力，是全家的希望，毕业之后就业可以有效帮助家庭实现长期脱贫。因此，在低收入农户帮扶中，应特别注重教育帮扶。

4.4 统筹帮扶资源，力求形成合力

目前，社会帮扶力量积极响应国家号召，非常重视低收入帮扶工作，市区机关、企事业单位都迅速投入到帮扶工作中，并取得了一定效果。但在实地调研中发现，各帮扶单位与低收入村单线联系帮扶事宜，各自按照自己的思路提供帮扶，缺乏统一的协调安排。同时，由于各村协调资源和项目规划能力，难以充分利用帮扶资源，因此建议每镇设置一名协调机构，充当“总规划师”的作用，协调各帮扶单位，统一调配资金、技术以及人员等重要资源，在镇级范围内形成帮扶合力，做大做强帮扶项目，带动几个低收入村甚至全镇产业发展，在更高水平、更高保障、更加长远水平上做好对低收入农户的帮扶工作。

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