山东省南水北调配套工程施工因素分析

李 娟 ，简海风 ，李秋香

（1.南水北调东线山东干线有限责任公司，山东 济南 251000；2.聊城市水利局，山东 聊城 252200）

南水北调配套工程是山东大水网建设的一部分，社会经济效益较为显著。随着山东省受水区各市南水北调配套工程的逐步建成，以及相关政策措施的不断完善，各市依托南水北调配套工程为城市生活、工业供水、应急抗旱及生态用水提供了一定的水源保障，逐渐发挥了工程效益。尤其是在近几年山东胶东地区无强降雨，地表径流少，多数水库没有蓄水，水资源极度匮乏的情况下，依靠南水北调配套工程和胶东引黄调水工程联合持续保障供水，保障了胶东地区工业和城市居民生活供水安全，在一定程度上促进了地方经济的发展，体现了山东省受水区各市配套工程在省内水资源调配中的重要作用。

1 工程概况

2011年7月11日，山东省政府批复了《南水北调东线一期工程山东省续建配套工程规划》。工程规划范围为南水北调干线分水口门至用水户或自来水厂入口，水厂及以下工程由地方自行组织建设。按照批复的规划，山东省配套工程供水区分为3片（鲁北片、胶东片、鲁南片），共包括14个单项、41个供水单元工程。后因规划调整，供水单元调减为38个。主要内容包括输水工程、调蓄工程、泵站工程和供水工程等，规划总投资为224.7亿元。

南水北调东线一期工程山东省需调江水量为14.67亿m3，其中：鲁南片2.10亿m3，胶东片8.77亿m3，鲁北片3.80亿m3。配套工程建设涉及枣庄、济宁、菏泽、德州、聊城、济南、滨州、淄博、东营、潍坊、青岛、烟台、威海等13个市，61个县（市、区）。供水范围总面积为6.42万km2，占山东省国土面积的40.85%。

山东省南水北调配套工程建设任务重，工程建设涉及面广，资金量大，工程建设需要解决工程前期布局、资金需求、土地指标等方面的问题。根据工程实施情况来看，在短时间内完成工程建设内容，是一个奇迹，也得益于以下各种因素。

2 因素分析

2.1 工程建设管理机制的建立

山东省政府在规划批复中明确，市级政府是南水北调配套工程建设管理的责任主体。在配套工程建设过程中，形成了山东省南水北调工程建设指挥部、山东省南水北调工程建设管理局、各市南水北调工程建设管理局组成的管理体系。

2012年6月，省南水北调工程建设指挥部印发了《山东省南水北调续建工程建设管理若干意见》，提出配套工程建设组织机构、前期工作管理、投资计划管理、征地移民、建设管理、质量与安全管理、稽查与审计管理、工程验收等事项。按照配套工程与主体工程同步推进、协调实施、同步发挥效益的要求。山东省政府建立工程建设督查督办及约谈机制，建立问题清单制度，在2013—2015年，曾分组进行六次省级督查，对受水区配套工程建设及时加大督导协调力度，督促各地倒排工期，明确责任，制定措施，按计划完成各受水区配套工程建设任务。

2.2 工程建设前期审批权的及时下放

按照《南水北调总体规划》要求，山东省南水北调配套工程要与国家主体工程同步实施、同步建设、同步发挥效益，在配套工程前期工作开展的同时就已经滞后于主体工程建设进度。配套工程涉及全省13个市38个设计单元工程，工程建设任务重，时间紧，按照山东省发展改革委《建设项目审批、核准、备案事项受理暂行规定》及工程筹资方案，山东省南水北调配套工程属于审批类建设项目。为加快推进配套工程前期工作进度，对可行性研究报告和初步设计报告的审批权由省级下放到市级，大大加快了项目前期工作进度，省级仅仅保留了9个包含中型水库建设的项目审批权。截至2015年6月，38个供水单元工程前期工作全部完成。审批权的下放，给予各市在工程布局优化及与地方原有水利工程设施结合方面充分的自主权，保障了长江水资源在各受水区的优化配置与利用。

2.3 工程建设资金的有力支持

山东省南水北调配套工程建设顺利实施得益于多种建设资金筹集渠道，在落实好各级政府建设资本金的同时，建立了“以奖代补”激励机制，调动受水区各市配套工程建设积极性，促进配套工程建设进度。在筹集工程建设资金方面，各受水区配套工程项目法人加大市场融资的力度，争取银行贷款及来自中国农业发展银行的政策性基金，以保障南水北调配套工程建设所需资金。多渠道资金流的汇入为工程建设的顺利实施打下了坚实的基础。

根据规划批复的筹资方案，山东省南水北调配套工程建设资金由资本金和融资组成。资本金占40%，以省、市、县三级政府投入为主；融资占60%，由所在市、县（市、区）负责筹集落实。省、市、县（区）三级政府形成工程建设合力，在资本金筹集上全力支持。山东省政府在配套工程省级资本金24.86亿元全部到位的基础上，另外争取安排了补助资金4.77亿元；各市、县落实建设资金195.16亿元（其中市级资本金25.96亿元，县级资本金28.25亿元，融资140.95亿元）。

2.4 工程建设与原有水利工程的有机结合

受水区各市配套工程建设过程中，充分考虑了当地水资源的利用现状和现有工程布局状况，利用配套工程建设的契机把受水区内的原有水系与当地的原有水利工程、用水户有效衔接，建成完善配套工程区域水网。具有配套工程建设任务的13个受水市中，配套水网建设比较典型的有济南市“五库连通工程”，将济南市辖区内五大水库联通，东西互济，南北相通，与市内原有输水工程、水厂、城市供水管网相连接，并与主体工程的东湖水库相衔接，水库之间水源相互补给，提高了整个城市的供水保障和泉水补源能力。

2.5 工程建设土地问题的妥善解决

山东省南水北调配套工程永久占地高达4773.33hm2。庞大的占地面积是摆在配套工程建设单位面前的一个大难题，在工程设计阶段，本着集约、节约的用地原则，配套工程建设单位尽量减少永久占地，通过多种方式优化征用土地设计，千方百计破解土地征用难题。德州市在配套工程建设过程中，利用全国农村饮水安全工程国家给予的土地优惠政策，率先解决了与配套工程相衔接的水库用地问题。受水区其他各市在省市国土资源主管部门的指导下，经过建设单位积极协调，努力解决配套工程土地规划调整、征地指标、占补平衡及建设用地省内统筹等问题，保障了工程建设需要，大大促进了工程进度。

3 运行管理机制

2013年11月，南水北调东线一期工程正式通水。2014年1月，国务院颁布了《南水北调工程供用水管理条例》。在此基础上，2015年4月1日，山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《山东省南水北调条例》，将配套工程纳入受水区水资源调配和保障体系。

3.1 工程运行管理模式及机构设置

2016年底，受水区各市南水北调配套工程的全部建成。转入运行期后，根据工程建设期投融资方式的不同以及与原有水利工程结合情况，受水区各市采取以下几种不同模式进行运行管理：一是由出资单位新组建工程运行管理单位，例如德州、滨州等市；二是依托原有水利工程运行管理单位进行管理，例如淄博、东营、威海等市，管理内容包括原有水功能处理及新增调水功能任务；三是竞标的形式向社会公开招标，实行第三方工程管理服务的模式，例如济南、枣庄等市。

受水区各市38个供水单元工程中，共有23个事业法人，15个企业法人。不管是哪种运行管理模式，受水区各市都要做好与山东省南水北调主体工程的供水衔接。编制年度水量调度方案并按要求执行，以各市分水口门为界，保护工程和水质安全，精确计量调引水量。

3.2 工程运行政策及措施保障

1）两部制水价政策。2014年1月7日，国家发展改革委《关于南水北调东线一期主体工程运行初期供水价格政策的通知》，确定南水北调东线一期工程运行初期供水价格，实行运行还贷水价，并实行基本水费和计量水费相结合的“两部制水价”制度。受水区各市（县、区）要以行政区域为单位，做好征缴南水北调基本水费的工作。统筹受水区内长江水使用情况，核算区域内长江水计量水费并按政策规定缴山东省财政。南水北调基本水费按时征缴保障了山东省内南水北调工程的正常运行，为跨流域调引长江水及山东省水资源统一配置提供有力支持。

2）用水结构调整试点政策。山东省政府批复实施的南水北调配套工程范围为干线工程分水口门至净水厂之间的输水渠道（管道）、调蓄水库、泵站以及调蓄水库至净水厂（用水户）之间供水管道，部分配套工程直接接入地方原有供水管网，另有一部分需新建水厂及以下供水管网，但有的受水区配套工程未考虑这部分配水工程，缺少与用水户等终端的衔接工程，这些衔接工程是打通消纳江水“最后一公里”。

2017—2018年，省财政厅、水利厅、南水北调管理局联合开展了用水结构调整试点工作，以地下水压采任务重、消纳长江水量较大的德州、聊城、滨州3市为试点，以促进消纳长江水为目标，联通受水区内既有水网，鼓励试点的三个市建设衔接工程，不仅对受水区内用水结构进行优化调整，而是更好的为用水户引用长江水创造条件。

4 建议

山东省受水区各市配套工程自建成以来，调引长江水量逐年增加，目前已超过40亿m3，为使受水区各市配套工程运行高效，提出如下建议。

4.1 水资源配置方面

要实现水资源优化配置，“坚持先地表水、后地下水，优先利用地表水，涵养保护地下水，科学调用客水”的原则，科学地使用经济杠杆，尽快出台引江水综合水价改革指导意见及严格执行地下水压采政策，以便于各市足额消纳长江水。根据当地水源，科学确定客水调引水量，对外调水、当地地表水、地下水、非常规水“四水”实行科学调度、合理配置、高效利用。

4.2 水费计缴机制方面

建议缓收或返还水资源税。国务院颁布的《南水北调供用水条例》规定南水北调工程供水实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价，没有提及水资源税。根据《山东省水资源税改革试点实施办法》第二十一条确定的税费平移原则，对此前未收取水资源费的南水北调水，免征或缓征收水资源税，降低企业用水成本，提升企业使用南水北调水的积极性。为弥补长江水与地方水之间存在的价格差异，建议根据《山东省水资源税改革试点实施办法》第四条第三款“水利工程管理单位为配置或者调度水资源取水的不缴纳水资源税”的规定，协调税务部门，减免配套工程调水的水资源税。

5 结语

山东省南水北调配套工程顺利实施得益于采取的各项建设管理措施及建立的良好建设运行管理机制，工程建成通水，有效衔接主体工程及受水区水厂、用水户，打通消纳长江水的最后一公里，为南水北调东线山东段工程运行及效益发挥提供了保障。同时受水区各市水资源配置格局发生新的变化，受水区各市要以此为契机，利用好国家各项政策措施，建立水费征缴良好机制，对受水区各种水资源实行科学调度，保障配套工程效益的发挥及水资源的科学高效利用。