职业院校治理现代化转型的价值意蕴、现实困境与推进策略

雷世平 乐乐 李尽晖

摘 要 职业院校治理现代化转型包含治理转向和治理现代化转型两个方面含义。职业院校治理现代化转型不仅是国家职业教育治理体系和治理能力现代化的坚实基础，亦是强化职业教育类型特征、促进其高质量发展的可靠保障，还是加强治理体系建设、建立现代职业学校制度的重要推手。当前，职业院校治理现代化转型面临的现实困境是：以科层制为主导的行政管理制度体系，加剧了职业院校权力的“内卷化”现象;以科层制为主导的行政管理组织结构，弱化了利益相关者参与职院校治理的权力;以科层制为主导的单向、封闭的治理方式，影响了职业院校的治理效率。要扎实推进职业院校治理现代化转型，必须加强制度体系的顶层设计，重构利益相关者的多向度关系;健全和完善内部治理结构，实现为多方共治主体赋权增能;转变治理方式和治理手段，增强职业院校多方共治效率。

关键词 职业院校;治理;现代化转型;科层制;多方共治

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）31-0006-05

党的十九届四中全会对“全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化”作出了全面部署，描绘了新时代国家治理体系和治理能力现代化的愿景[1]，为我国职业教育事业转型发展指明了方向。职业教育包括承担学历教育的职业学校教育和承担非学历教育的职业培训两个方面。职业院校是我国现代职业教育体系的重要组成部分，其治理水平会很大程度上折射和反映出国家职业教育宏观层面的治理水平。从微观层面来看，一所职业院校就是现代职业教育体系中一个基本的组织细胞，其内部要素齐全、结构完整、功能完备，涵盖了一般社会组织治理的方方面面;从宏观层面来看，职业院校治理上承中央，下接地方政府，橫跨行业企业，直达国家职业教育治理体系的神经末梢。因此，职业院校治理现代化转型问题既是国家职业教育治理转型关注的焦点，更是整体推进国家职业教育治理体系和治理能力现代化的重要战略支点。鉴于职业院校教育微观组织的治理特性和现实境况，深入探讨职业院校治理现代化转型的价值意蕴、现实困境和推进策略等具有一定的现实意义。

一、职业院校治理现代化转型的价值意蕴

职业院校治理既具有一般社会组织治理的共性，又具有不同于一般社会组织的特殊性。从其特殊性来讲，职业院校治理是基于职业教育的“类型”特点，依据职业院校办学属性（公办、民办和混合所有制办学），从产教融合视角出发，借助新兴治理技术，引导多元主体（尤其是行业企业）协同治理职业院校的过程。职业院校治理现代化转型包含着治理转向和治理现代化转型两个方面的含义。职业院校治理转向是指由“管治”向“善治”的转变;而职业院校治理现代化转型，则是指对职业院校传统以科层制为主导的制度体系、组织架构和管理方式的一种超越，其实质就是不断加强治理制度体系建设，提高制度运行理性和规范执行能力[2]。我国是职业教育大国，职业院校办学主体多、分布面广、数量庞大。职业院校作为我国现代职业教育体系中的重要组成部分，其治理虽属于微观层面的组织治理，但其治理效能却会最终影响到宏观层面的国家职业教育治理。因而，职业院校治理现代化转型对加快推进国家职业教育治理体系和治理能力现代化，推进职业教育高质量发展具有重要价值。

（一）职业院校治理现代化转型是国家职业教育治理体系和治理能力现代化的坚实基础

职业院校治理是国家职业教育治理体系的“终端”。一方面，中央政府的各类职业教育方针、政策和行动部署都要最终具体落实到职业院校的办学实践中。职业院校对于中央和地方政府关于职业教育决策的理解和执行力，直接决定着各项职业教育政策能否在职业院校的办学实践中得到真正贯彻落实。离开职业院校治理的现代化转型，国家各项职业教育改革政策都无法真正落地生根，实施方案和重要举措难以得到有效贯彻和执行，国家职业教育治理的现代化将陷入“无本之木”和“无源之水”的尴尬境地。另一方面，整个国家职业教育治理是一个渐进实现的过程，需要在各区域尤其是各级各类职业院校办学实践中开展有益的个性化探索。职业院校作为改革发展的直接参与者和实践者，是国家职业教育治理的重要力量;职业院校治理过程中所面临的现实问题及其实践探索所形成的解决方案，是国家职业教育治理的重要参考;各具特色的职业院校治理的成功经验和典型案例，是国家职业教育治理活力产生的源泉;系统总结各级各类职业院校治理经验，并及时将其提升至国家职业教育治理层面，也是职业教育治理体系和治理能力现代化的重要内容。因此，大力推进职业院校治理现代化转型，为国家职业教育治理现代化增添动能、注入活力，才能为探索具有中国特色的国家职业教育治理体系和治理能力现代化之路奠定坚实基础。

（二）职业院校治理现代化转型是强化职业教育类型特征并促进其高质量发展的可靠保障

强化职业教育类型特点，促进职业教育高质量发展，使其更好地服务区域经济社会发展，是职业院校治理现代化转型的必然归宿。一方面，职业院校治理现代化转型的要义在于多元共治，尤其是行业企业参与治理。在这一转型过程中，政府、学校、社会组织、行业企业、社区以及师生均需要纳入其治理主体的范围。只有各方角色明晰、责任划分清楚、多元共治的协作机制完备，多元主体才能在“激励相容”的治理框架下实现“正和博弈”，职业院校才会走出主体单一、能力匮乏、效率低下的困境。另一方面，职业院校治理能够进一步强化职业教育类型特征，有效促进职业教育高质量发展。治理是对传统管理的超越，其根本在于善治，即多元化利益表达、协商、决策的治理机制的完善，各类参与主体尤其是行业企业的利益诉求能得到充分兼顾。职业院校通过有效治理充分发挥市场在职业教育资源配置中的决定性作用，才能让行业企业办学主体的地位得到落实，行业企业在职业教育办学实践中的重要作用得到充分体现，职业教育产教融合、校企合作的类型特征才能逐步显现，职业教育高质量发展才会有可靠保障。

（三）职业院校治理现代化转型是加强治理体系建设及建立现代职业学校制度的重要推手

现代职业学校制度作为现代学校制度的组成部分，是充分体现和反映职业教育特点的学校制度。这种制度并非其通常所讲的学校制度（即国家对各级各类学校的制度安排），其特指的是一种适应时代要求的职业学校制度安排。现代职业学校制度强调制度安排的“现代性”（或称“现时性”），这是一种主动适应时代发展（产业转型升级和经济结构调整变化）要求的、先进的、并与传统制度不同的学校制度。现代职业学校制度将“职业性”和“学校（教育性）”作为自己的本质规定，以学生的“德技兼修、全面发展”为核心来规划其制度安排，构建自身的内外部制度体系，注重产教融合、校企合作，重视企业或其他社会力量等利益相关者在制度构建和实施中的地位和作用。实现职业院校治理现代化转型，治理体系构建和完善是其基础，治理能力的提升则是其最终归宿。加快推进职业院校治理现代化转型，就是要克服全面深化职业院校教育教学改革过程中可能遇到的观念和体制障碍，加强对职业院校内外部制度体系的顶层设计和整体布局，统筹职业院校内外部各项制度的变革，增强制度体系的系统性、整体性和协同性，从而构建真正意义上的治理体系，最终加速现代职业学校制度建设的进程。

二、职业院校治理现代化转型的现实困境

职业院校治理现代化转型的实质是要实现其治理制度体系由不完善到完善、由传统精神到现代理念、由一元主义到多元主义的不断变化;其内部权力配置从不合理到合理、治理过程从神秘到透明、治理方式从决断到协商、治理结果从低效到高效等方面的转变。当前，我国职业院校（尤其是公办职业院校）依然实行的是以科层制为主导的行政化管理模式，这种模式不仅与经济社会的转型发展很不适应，而且也成为了制约职业院校由“管理”向“治理”现代化转型的主要瓶颈。

（一）以科层制为主导的管理制度体系，加剧了职业院校权力的内卷化现象

内卷化意指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象[3]。职业院校的内卷化是指其机构并非依靠提升原有或新增机构效益，而是复制或扩大旧有政府与学校关系来扩张其管理职能。职业院校一旦被“内卷化”，其治理的方式和本质便会背离其组织特性而产生异化现象。当前，尽管我国社会正发生着深刻变化，但其总体上仍然属于行政社会。行政社会作为一种“雏形”的开放型社会，政府力量较为强大，市场和社会力量相对薄弱。在这种并非完全“多足鼎立”的社会架构中，政府与职业院校的关系，本质上还是一种管理与被管理的行政隶属关系。我国政府主导着职业院校举办权，学校和政府之间存在较为严重的依附关系。职业院校被视为政府的行政附属物，其行政化倾向仍然被不断强化。政府以科层制为主导的行政管理制度体系、权力垂直配置方式和管理方式，辐射到职业院校并在其管理实践中不断地被复制，使得职业院校制度体系背离了其作为教育组织的个性特征，形成了和政府机构类似的行政管理制度体系。而这种行政管理制度体系并不一定与职业院校的管理效率正相关。诚然，职业院校治理离不开一定的管理和制度体系，尤其是对其行政管理人员进行一定的权力分工、分层分级，这是保证政令畅通，完成既定工作目标和工作任务之所需。从这一角度来看，我国职业院校治理效率不高，并非一定是科层制本身出现了问题，相反则有可能是科层制运用到职业院校管理实践中出现了发育不健全、不完善，或者与职业院校组织特性结合不紧密的问题。在西方高校治理中，同样存在科层制即从职员到校长的职级差异和职权分工，其内部治理结构中亦有高校的校长、总监、主任、职员的层级，这与我国职业院校行政人员职权分工并无实质性差别。但若这种职级差异和职权分工被不断强化，甚至完全背离职业院校作为教育组织的特性而产生异化时，就会加剧职业院校权力的内卷化。

（二）以科层制為主导的行政管理组织结构，弱化了利益相关者参与治理的权力

职业院校本是一个利益相关者共同治理的教育组织，而职业院校现行以科层制为主导的行政化管理制度体系及其僵化的科层组织结构，把学校和利益相关者之间的关系划分为管理与被管理的行政隶属关系，因而在其内部组织结构的权责配置中就出现了不合理、不等效的情形。一是学术权力和行政权力不平衡。行政权力大、学术权力弱，行政权力成为了主导性权力，并在一定程度上左右着学校教学和学术事务[4]。行政人员（领导）掌握学校各种资源，并习惯用行政思维或行政命令方式解决学校学术事务，专家、教授治学的作用无法得到充分体现。自上而下的行政化等级管理和行政权力，强化了官本位现象，弱化了专业技术人员的学术地位。行政权力的无端扩大，也在一定程度上扭曲了学术人员的思想和行为。二是民主监督权的缺失。表现为行政化和官本位管理模式，使得校内行政机关只对上级负责，师生民主监督权被忽略。教代会虽是我国教育类法律赋予教职工参与民主管理和监督的基本形式，但由于其监督、审查事关学校发展重大事项的决策权力不足，故无法形成制约管理权力的约束机制，教代会制度在学校治理实践中应有的作用亦得不到有效发挥。学生本是学校教育服务的接受者，亦是学校的主体，其不仅具有学校对其行使管理的陈述、申辩、告知权，而且还具有对学校管理工作的参与监督权。但在办学实践中，学生被当作管理对象，其作为教育服务“接受者”的主体地位没有得到足够尊重，学生对学校工作几乎没有话语权。三是行业企业参与职业院校治理乏力。行业、企业作为非常重要的利益相关者，应参与职业院校治理。但在办学实践中，由于缺乏特定的桥梁和纽带，其参与职业院校治理的权力无从落实，现行的行业企业参与职业院校理事会、教学指导委员会等方式，以及为职业院校学生提供实习岗位，为专业建设和课程改革提供咨询等，都无法真正使其作为治理结构中的核心利益相关者，参与到职业院校的治理中来，其在职业院校治理中的话语权依然难以落实。

（三）以科层制为主导的单向、封闭的治理方式，影响了职业院校的治理效率

治理效率的高低与治理方式息息相关。在科层制为主导的行政化管理倾向的深度影响下，职业院校亦面临着各级政府类似的由“目标责任制+绩效考核”为核心的“命令式或压力型”执行模式。职业院校科层制为主导的行政管理体制（或制度体系）形成了“对上负责”而非“对下负责”的工作和激励机制，使职业院校内部更加关注“考评型”工作任务，而“服务型”工作任务被忽略。在这种制度框架下，职业院校的内部治理方式一般有三种：一种是指令式或管控式治理。这种治理方式以政府行政命令（或指令）为工作出发点，学校按上级政府职能部门指示行事。换句话说，学校按照政府职能部门布置的工作任务和具体要求，在校内发布各种行政命令，将有限的资源在校内不同部门之间进行配置，并对学校各类事务进行细微、直接的“硬性管理”。另一种是选择式治理。这种治理方式是指职业院校及行政管理层在学校所提供的教育公共服务或工作绩效追逐中采取“有所为，有所不为”的方式，乐于完成被领导重视或易于被上级政府“看得见”的“摸得着”“政绩工程”。而对那些工作难度大、制约学校发展且长期得不到有效解决的问题，则少为或不为。第三种是项目式治理。这种治理方式以项目为中心，以行政命令为主导，一切工作让位或服从于项目申报或建设。学校自上而下开展层层动员，组成临时工作机构，调配精兵强将，开展“暴风骤雨”式项目申报与建设运动，以期快速实现既定目标。近年来，职业院校项目建设多，基于“扶强不扶弱”的职业教育投入政策背景，在“国家示范（骨干）校”“国家优质校”“国家双高校”等一系列项目申报和建设中，这种治理方式时常被采用。上述三类治理方式从本质上讲，都属于单向、一元、封闭化的治理方式。虽然指令式、项目式治理能够集中力量，短期内快速取得工作成效，但长此以往，会扰乱学校正常教学与管理秩序，诱发管理的主观性和随意性，弱化其他参与主体的作用，使其治理目标游离于共同利益之外，缺乏广泛的合法化认同基础，使学校内部治理的痼疾始终得不到解决。

三、职业院校治理现代化转型的推进策略

当前，科层制为主导的行政管理模式，不利于利益相关者平等地参与职业院校治理，影响职业院校治理效率。要推进职业院校治理现代化转型，关键是要根据职业教育的类型特征，弱化以科层制为主导的行政管理模式，通过系统化制度安排，统筹不同治理主体关系，充分发挥不同利益相关者（尤其是行业企业）平等参与职业院校治理的作用，实现真正意义上的“多方共治”。

（一）加强制度体系的顶层设计，重构利益相关者多向度关系

要弱化以科层制为主导的行政管理模式，实现职业院校治理现代化转型，必须以健全的制度体系为依托，借助完善的制度安排，让利益相关者权责划分更加清晰，让政府与职业院校、职业院校与行业企业、职业院校与其师生各利益主体的关系日趋和谐，从根本上改变职业院校权力内卷化或行政化倾向。为此，在职业院校内外部治理制度体系的顶层设计中，要突破职业院校治理创新中所遭遇的瓶颈问题，重构如下关系：一是重构政府与职业院校的关系。在市场经济条件下，政府的作用并非万能，职业院校亦非政府的行政附属物，要通过制度体系创新，实现政府简政放权，让职业院校不再被视作政府的行政附属物，才能为职业院校去内卷化或去行政化创造宽松的制度环境。二是重塑行业企业与职业院校的关系。职业教育是“跨界教育”，行业企业是重要的参与主体。行业企业参与治理的制度体系健全，不仅能给其参与办学提供可靠的制度保障，而且能弱化职业院校科层制职权分层分级的强度，实现纵向垂直管理和横向沟通的结合。三是重构市场与职业院校的关系。当前，市场对职教资源的配置作用日益明显，职业院校专业及课程设置的合理与否、人才培养质量的高低、社会服务能力的强弱，均需通过市场接受最终检验。健全和完善的治理制度体系，有助于职业院校淡化自己部分行政权力，把办学评价的权力交给市场、交给社会，自己则集中精力推进人才培养模式改革，提高人才培养质量，主动满足市场和社会多方面的需要。

（二）健全和完善内部治理结构，为多方共治主体赋权增能

共同治理强调治理秩序形成的自组织性，改变以往片面依靠行政權威，形成和维系治理秩序。职业院校共同治理创新的实现，需要通过健全和完善“党委领导、校长负责、专家治学、民主监督、企业参与”的内部治理结构[5]，为多方共同治理主体赋权增能，以防止科层制主导下行政权力的滥用。一是校长负责与专家治学的相互支撑和协同配合。校长负责和专家治学均属执行权力，分别表现为行政权和学术权，二者形成依据有所不同，任务和职责亦有差异，但相互支撑、相互制约。一方面，职业院校的组织特性决定了其行政权力的有效性须建立在学术权力正确运用的基础之上;另一方面，其行政权力的正确运用亦应为学术权力的发挥提供保障。二者只有相互支撑、协同配合，各尽其责、互相促进，才能共同推动学校的建设和发展。二是各主体形成监督制约合力。职业院校监督权表现为纪检监察部门的纪检监察权、教职工和学生的民主监督权等。其形成的依据虽有不同，监督范围和工作重点也有所差别，但却相互补充。纪检或监察部门行使的是对党员领导干部和行政管理人员的监督、检查、调查、建议、处分权等;教职工的讨论建议、通过、决定、评议监督等职权以教代会形式代为行使;学生的民主监督权则表现为实体性权力（发展、民主、知情、获助、批评建议等）和程序性权力（申辩、申诉等）两个方面[6]。三种权力监督范围和工作重点虽有不同，但能相互补充，形成监督制约合力。三是行业企业参与治理权力落地。行业企业缺位一直是职业院校治理的短板。现行“外部介入”方式，都不足以解决行业企业参与办学的问题。只有以利益为纽带，创新行业企业参与职业院校治理的机制，才能让行业企业真正以办学主体的身份，常态化地参与职业院校治理，其办学主体地位才能凸显。

（三）转变治理方式和治理手段，增强职业院校多方共治效率

充分发挥多元利益相关主体的力量，形成治理合力，是职业院校治理协同创新的重要基础[7]。因此，如何根据国家职业教育治理现代化的时代要求，以“治理效率”为着眼点，探索职业院校治理的新样态、新手段、新举措，打破传统以科层制为主导的行政格局，推进职业院校治理方式的创新，提高治理效率，最终推动职业院校由传统管理向现代治理转变，是摆在职业院校面前的一项重要任务。要实现这种转变，需推进或强化三种治理方式和治理手段。一是实行多向度治理。以科层制为主导的行政管理模式是单一纵向的垂直管理模式，亦即命令式或控制式治理，其管理层级过多、权力过分集中，无法充分发挥各参与主体的作用，难以实现“多方共治”各方的相互沟通和民主协商。为此，职业院校的治理方式要实现由单一管理朝多向度治理转变，使权力由“自上而下”的单向度运作向“上下纵向互动”“左右平行互动”的多向度运作转变，为实现“多方共治”提供必要的空间与资源支持。二是实行综合治理。行政命令固然是职业院校落实各项工作的重要手段，但不是唯一手段。职业院校治理尤其需要综合运用行政手段以外的经济、法律、科技（网络信息）、道德约束等多种手段综合施策，以弥补单一手段的缺陷和不足。三是实行依法治理。依法治理也叫依规依章治理。职业院校所采取的选择式、项目式治理，虽然短期效果显著，但容易导致治理的主观性和随意性。要改变这种治理方式，必须坚持依法治理。依法治理是职业院校治理现代化转型的本质要求，也是实现从管控规制向法治保障转变的重要前提。因此，职业院校要在切实加强以章程为统领的制度体系建设的基础上，弘扬规则意识和法治精神，加大法律法规和学校规章的宣传和贯彻力度，树立法治（规则）思维，改进法治方式，做到解决问题用法（规则），化解矛盾靠法（规则），最终实现学校治理的现代化转型。

参 考 文 献

[1]雷世平.混合所有制职业院校治理体系与治理能力现代化论略[J].当代职业教育，2016（4）：12-18.

[2]李广德.社区治理现代化转型及其路径[J].山东社会科学，2016（10）：77-84.

[3]姚松.县域教育治理现代化转型：价值、困境与创新路径[J].宁波大学学报（教育科学版），2020（3）：88-94.

[4]劳赐铭，何杨勇.高职院校内部治理逻辑的审视[J].教育发展研究，2020（9）：69-77.

[5]雷世平.我国混合所有制院校法人治理结构研究[M].杨凌：西北农林科技大学出版社，2019：136.

[6]雷世平.我国高职院校治理结构存在的问题及其优化研究[J].职教通讯，2013（4）：33-37+59.

[7]孙长坪.高职院校治理能力建设之维：治理体系+运行机制[J].职教论坛，2019（12）：87-92.