《民法典》落实农地“三权分置”制度

中共湖南省委党校(410006) 严 永

三权分置是党中央、国务院在原有“集体的土地所有权+承包农户的土地承包经营权”的农地权利构架基础上，将土地经营权从土地承包经营权中分离出来的重大决策。

《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)新增了“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权”“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益”内容；并修改了土地经营权的流转限制，将《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)中规定的“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”变更为《民法典》物权编第342条的“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权”。同时，删除了《物权法》第 184 条中关于耕地不得抵押的规定，以适应“三权分置”后土地经营权入市的需要，进而在落实集体所有权、稳定农户承包权的基础上进一步激活土地经营权。

对土地经营权的法律性质，即土地经营权到底是物权还是债权，《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)在修订的过程中存在很大争议，修订案通过时最终采取了模糊处理，只是务实地规定了土地经营权的产生方式和权能：土地经营权可以通过出租、入股或者其他方式产生，可以融资担保，流转期限5年以上的土地经营权可以登记。《民法典》对土地经营权的规定则以民事基本法的形式明确了5年以上土地经营权的物权性质，第341条规定：“流转期限为5年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”这是对物权设立、登记和对抗效力的典型表达方式。此处的登记显然不是行政管理意义上的登记，而是具有物权变动和公示效力的不动产登记；而且依据该规定，5年以上的土地经营权具备普遍性的对抗第三人的效力，登记与否只是影响对抗效力的强弱和范围，即便不登记，也同样具备对抗非善意第三人的效力。相较于《农村土地承包法》第41条的规定，《民法典》的这一规定更加肯定且明确了流转期限5年以上土地经营权的物权属性。这对于解决理论和实践争议具有重大意义，为5年以上土地经营权的不动产登记、抵押融资提供了理论支撑和法律依据。

《民法典》通过对土地经营权人经营权的认可和保障，使得土地经营权自由流转成为可能，也使农民享有更加充分的土地利用权。

实行“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地权能，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。