对当前科技服务“最多跑一次”改革问题的思考

□尹晓敏

科技服务领域“最多跑一次”改革因其“零跑腿”成新常态、跑出便民“加速度”、“民本导向”亮点多而获得了科技企业、科研人员的广泛支持和普遍好评。但从另一个方面看，不少科技类“最多跑一次”改革事项因涉及不同层级、行业、部门、领域而呈现出较强的系统性与综合性，相关单位之间的统筹协调难度较大，一些薄弱环节和问题需引起充分关注

图/洪俊

自2017年全省部署推进“最多跑一次”改革以来，作为全省实施创新驱动发展战略重要牵头部门的浙江省科技厅，深入推进科技服务“最多跑一次”改革，以争做全国“领跑者”的姿态创新谋划“科技公共服务”供给方式的有效举措，省市县科技系统三级联动全力推进，已形成杠杆式的撬动效应和可持续的改革态势，建成了旨在推动科技管理部门数字化转型、引领“数字政府”建设的浙江“科技大脑”，打造了有助于大幅提升产学研黏合度和科技资源使用便利度的“科技创新资源地图”，在全省推广应用了“企业研究开发项目信息管理系统”以助力企业研发活动“提量扩面”，等等。然而，在看到改革实践成效的同时也须明白，全省科技领域的“最多跑一次”改革在走过两年创新之路后逐渐步入深水区、进入攻坚期，面临着不少亟待解决的问题。为了精准把握浙江科技服务领域“最多跑一次”改革实践中存在的问题，本文所依托的项目组通过问卷调查、深度访谈、企业座谈、线上办事体验等方式，对此项改革的供给侧（主要是各级科技管理部门、各级跑改办）和改革的需求侧（主要是科技企业、高校和科研院所的科研人员）等进行了专项调研。

改革的实践成效

从总体上说，浙江科技领域“最多跑一次”改革以服务科技企业和科研人员的办事需求为导向、以梳理全省科技类政务服务事项清单为基础、以集成服务建设“网上办事大厅”为关键、以科研诚信监管为保障，取得了令人振奋的阶段性成就。

全面推进事项标准化和全覆盖。以《科技系统省市县三级群众和企业到政府办事事项指导目录》为基础，以“八统一”为标准全面规范和动态调整科技类政务服务事项清单，并实现事项办理“最多跑一次”100%全覆盖。同时，还根据省跑改办要求梳理形成了全省科技系统办事事项“领跑者”标准并下发地方科技部门对标执行。

着力推进打破信息孤岛、实现数据共享和政府数字化转型。2019年6月正式上线的浙江“科技大脑”以统一、整合、共享、服务为根本建设原则，将办事大厅、科技资源（科技创新资源地图）、科技监管、政策法规整合至同一个平台，实现一站式服务。与科技服务事项“最多跑一次”改革密切相关的“网上办事大厅”，按照“全业务、全流程、全覆盖”的要求，将省级科技计划项目、科技奖励、科技企业和平台载体培育、科技人才引育、科技类业务准营准办等60余项核心事项全部上线，并基于网上申报、受理、审核、归档等全程电子化服务和管理真正实现了办事“零跑腿”。通过优化“科技大脑”统一用户认证功能，扩建原有的数据仓并开发对外共享接口，实现了“科技大脑”与浙江政务服务网之间的统一身份认证、数据自动报送、信息实时同步。按照“县市区科技部门梳理—各设区市科技局（委）汇总—省科技厅逐项审核—录入公共数据平台”的工作流程，在全省范围组织开展了县市区科技系统“最多跑一次”事项数据需求梳理和数源确认工作。

加快构建科研诚信监管信用体系。一方面，运用“双随机”抽查监管系统做好对假冒专利行为和专利产品、实验动物工作单位的监督检查；另一方面，通过加强对省级财政科技计划（专项、基金）的信用管理和对科研不端行为的调查处置，努力营造公平诚信的科技创新生态环境。

亟待解决的问题

浙江科技服务领域的“最多跑一次”改革因其“零跑腿”成新常态、跑出便民“加速度”、“民本导向”亮点多而获得了科技企业、科研人员的广泛支持和普遍好评。但是，从另一个方面看，由于不少科技类“最多跑一次”改革事项因涉及不同层级、行业、部门、领域而呈现出较强的系统性与综合性，如面向科技管理与服务的数据交换共享、国家高新技术企业申请材料的审核报送、科技创新资源的集成开放、科技创新券的申领兑付、企业研发费用的加计扣除等等，相关单位之间的统筹协调难度较大，很多工作是边启动、边推进、边完善的。因此，当前科技服务领域“最多跑一次”改革虽取得阶段性成效，但仍存在一些薄弱环节和问题，需引起充分关注。

县市区层面的改革推进存在不平衡性。目前浙江科技领域“最多跑一次”改革的省级办理事项已经按照“四减”（减事项、减材料、减环节、减时间）要求，进行了较为充分的行政流程、技术流程和信息流程的优化再造。但是，县市区层面改革推进的区域不平衡性较为明显，既有像嘉善县（在省内率先研发建设“企业研究开发项目信息管理系统”）、义乌市（通过开发“一网通服”平台将高企认定奖励等科技政策兑现方式从传统的企业申请、部门按季度办理，转变为科技局主动兑现、“无感智办”）、长兴县（坚持“一线工作法”以“店小二”式服务助推科技企业和人员“最多跑一次”）这类科技领域“最多跑一次”改革的“领跑者”，也存在着对深度推进改革持等待、观望、畏难态度的部分县市区科技部门及干部，表现为对于科技事项办理的流程再造和表单材料精简尚不到位、对于“科技大脑”智慧决策支撑系统的对接建设步子还不够快、对于推进地方科技部门核心业务数据汇聚和构建地方数字化科技管理新模式的工作开展还较缓慢、对于科技创新券兑付时间的目标达成存在程度不同的畏难情绪。而解决这些问题的关键，在于真正坚持“最多跑一次”改革所蕴含的“以人民为中心”的价值理念，加速科技部门角色定位从研发管理到创新服务的根本性转变。

基层科技部门信息化建设水平亟待提升。政府部门的信息化建设水平与“最多跑一次”改革的实际成效密切相关。当前，基层科技部门（尤其是部分加快发展地区）的信息化工作基础较为薄弱，表现为信息化硬件基础较差、信息化软件系统和组织体系建设水平不高、从事信息化建设的专业人才匮乏等。较为普遍地存在着缺乏“互联网+科技政务”改革的整体谋划和统筹布局，重设施建设、轻系统运营，重硬件技术、轻软性服务，重功能叠加、轻融合互补，表现为基层科技部门信息化应用业务数据少、更新较慢，一致性、动态性较弱，网站内容的可读性和网站用户的留存率较低。造成这一现象的根本原因在于科技部门尚未深入理解信息化建设并非是对传统科技服务方式的“技术化加成”而是系统性的“联动型变革”，尚未真正建立以用户思维、平台思维和跨界思维为指导的科技类事项办理的问题发现及有效解决机制。专业人才匮乏也是制约基层科技部门提升信息化建设水平的重要原因，目前一流数字化人才基本都集聚在创新型领军企业、高科技高成长企业中。

数据归集质量不高、“信息孤岛和数据烟囱”等顽疾尚待破解。“科技业务办理一网打尽、科技创新服务一站到位”是科技企业和科研人员对科技系统“最多跑一次”改革的最大期盼。而要实现线下“零跑腿”、线上“零距离”的关键在于以数据归集质量提升为基础，打破信息孤岛、实现数据共享。当前在推进省市县科技系统三级联动资源互通，建设全省统一的科技公共服务平台方面已经取得了突出成效，科技类事项办理的制度性交易成本也伴随着科技服务模式的升级与重塑而显著下降，但是科技系统数据信息的归集质量，科技与其他政府部门之间数据节点互通、数字资源融合方面依然存在着不少问题。一是科技信息数据归集的质量不高。不少基层科技部门及工作人员由于缺乏数据战略意识，仅根据事项需求开展“游击战”式的数据提取，再加之数据归集全流程（规划、采集、存储、共享、开放）治理水平的限制，导致数据资源在精确性、可达性、一致性、完整性和时效性方面都存在着不少问题。二是“信息孤岛和数据烟囱”的顽疾尚待有效破解。因施政理念、政策壁垒、网络安全、技术条件等因素的限制，科技与其他政府部门之间信息资源的部分条线系统尚难以打通，还存在部分系统接口杂乱、技术路线不一、数据交换节点繁多、数据流转过程复杂等问题。据某发达地区的科技局反映，截至2018年底该区的区级数据共享交换平台已基本建成并采集汇聚了800余万条的数据，但是科技、财政、税务、工商、环保、市场监管等各专项数据库资源的整合、协同、共享工作的进展度依然不能令人满意。“科技大脑”与浙江政务服务网之间身份认证的服务体验也有待优化。当前政务服务网只允许单向身份认证，即在政务服务网注册的用户可直接登录“科技大脑”，但是反之则无法登陆。大量“科技大脑”的注册用户在进行各类省级科技计划项目申报时，必须完成政务服务网的在先注册，其后才能通过政务服务网统一受理平台跳转至云平台的科技项目管理系统进行项目申报和数据共享。

普惠性科技创新券服务仍需优化。不同于上海等地由省（直辖市）级层面统一发放创新券的“集中型”模式，浙江的创新券项目都是通过县市区进行“分散型”立项管理的。一是用券比例偏低。截至2019年6月30日，全省累计发放创新券额度为26.6亿元，但是实际兑换率并不是很理想。调研中不少被访企业对领券用券的积极性不太高，认为“程序较繁琐用起来不方便”、“创新券兑换周期较长资金回流较慢”（目前省内大部分地区创新券的兑付周期为半年）、“不能有效缓解企业（尤其是小微企业）在研发投入阶段持续性的资金紧张”。二是行政成本偏高。为了保证财政资金的安全，各地政府普遍对领券企业资质、创新券的使用范围和适用对象等设置了不少限制性条件，尤其在创新券的兑付环节，科技部门的审核工作量大面广、行政成本居高不下。如何在“满足企业创新需求”与“保证财政资金安全”的目标推进中精准施策开好“药方”、实现“效率”和“安全”的动态平衡，这对于科技部门来说也是不小的挑战。三是科技公共资源与企业创新需求契合度不高，技术服务的供需双方难以实现较好的匹配与协调。亟待再造创新券操作流程、缩短创新券兑付周期，提升政策执行效率，以提升创新资源供需双方的匹配度。

企业研发项目信息管理系统全省推广需强化各层级多部门的协作联动。为解决企业在研发过程中普遍存在的项目管理难、费用归集难、税前加计扣除核算难等共性问题，嘉兴市率先探索建成“企业研究开发项目信息管理系统”为企业提供享受加计扣除优惠政策“零跑腿”的服务体验，已在全省推广应用。但是，现实中企业研发费用加计扣除的政策实施和信息管理系统的全省推广并不是一件容易的事。就政策实施而言，存在着如研发活动性质难以准确认定（税务机关作为政策实施主管部门缺乏准确认定企业研发活动性质的相关专家）、研发费用难以准确归集（税企双方对申请加计扣除的研发项目是否符合税法规定常存争议）、委托研发费用真实性难以核定（非经税务部门延伸审查难以保证研发受托方提供资料的真实性）等问题。而就信息管理系统的全省推广而言，需要加强各层级多部门的协作联动，其中的重点工作至少应包括如下方面：一是由省科技厅、省税务局、省统计局牵头梳理重点推广服务企业清单；二是由各县市区科技、税务、统计部门针对重点服务企业开展以研发费用数据填报、加计扣除政策享受、信息系统操作使用为核心内容的专题培训；三是由各县市区科技、税务部门成立联合服务小组对重点服务企业开展“面对面、一对一、点对点”精准服务；四是由各县市区科技、税务部门建立专人专岗服务机制，通过官网、官微、咨询热线等第一时间为企业答疑解惑；五是由科技、税务、统计等各部门加强对信息管理系统数据的分析应用，帮助企业查找研发短板、引导企业力争弥补短板以此充分发挥系统的增值效应。

科研诚信建设亟待加速推进。浙江省科技厅于2019年3月印发的《浙江省科技服务领域深化“最多跑一次”改革行动方案》对于简化各类科技计划项目申报评审与管理验收、简化高企认定、优化创新券使用等程序作出了明确规定，提出了不少如“申报评审一网打尽”“申报主体信息最多填一次”“填报内容和评审时间压缩三分之一”“项目管理从重过程向重目标转变”“赋予科研人员充分的项目自主权”等深得科技企业、科研人员之认可的新要求。但是，与此同时也应注意，随着“最多跑一次”改革中科技公共服务事项“四减”的持续推进，实践中有可能在原有科研诚信问题的基础上，出现一些因审批程序和过程管理简化、承诺制推行等引发的科研失信行为。调研中部分被访者认为，目前科研信用管理和奖惩制度对项目各参与方的约束力总体还不够强，还存在着形式不同的科研失信行为，如项目重复申报，成果掺水项目验收走过场，套取、转移、挪用、截留财政性科研经费，部分评审咨询专家徇私舞弊缺失中立性立场，等等。调研中也有被访者提及了应有效杜绝提供虚假材料套取创新券资金、企业研发加计扣除中虚列科研经费和项目等失信行为。应当认识到，科研诚信建设的有效推进对于科技服务领域“最多跑一次”改革的持续深入意义重大，因为诚实守信的良好科研环境能够为科技公共服务事项的“四减”提供更多的可能、创设更大的空间。鉴于此，科技管理部门应当进一步以推进科研诚信建设制度化为重点，以健全完善科研诚信工作机制为保障，以构建全方位的科研诚信体系为抓手，通过科学规范、激励有效、惩处有力的科研诚信治理，为浙江率先在全国范围内建成创新型省份夯实制度与文化之基础。