行政事业单位预算业务内部控制的建立与完善

董山香

财政部在2012年11月29日发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并已于2014年1月1日起在各级各类事业单位正式施行。《行政事业单位内部控制规范（试行）》指引各单位从单位层面、业务层面等全方位建立完善内部控制制度体系。建立完善业务层面的预算业务内部控制，可推动单位内部控制的有效实施。

一、行政事业单位预算业务内部控制概述

行政事业单位预算业务管理是行政事业单位采用科学的方法对一定时间段内本单位或某项目的收支作出预测、规划，通过优化配置单位人、财、物等资源，全面管理该规划实施过程，促进单位或项目管理目标得以顺利实现，并对规划实施结果进行分析评估的财务管理活动。预算业务管理是行政事业单位财务管理活动的基础。

行政事业单位内部控制是行政事业单位为了实现其经济效益或社会效益，确保经济资源安全、完整，通过单位内部合理分工，形成部门及工作人员之间相互联系又彼此制约的工作环境，采用科学的职能控制措施和方法，用以协调单位经济行为和经济活动的规范化、系统化的制度体系。

二、加强行政事业单位预算业务内部控制的重要现实意义

（一）有助于促进行政事业单位经济管理活动的实施

行政事业单位要开展财务收支、项目建设、物资采购等经济业务活动，首先触及的都是预算管理，任何宏大的经济活动目标，在实施过程中，也离不开预算管理层面的有效防控。健全的预算内控制度有利于促成单位经济效益和社会效益的顺利实现。因此，预算业务内控管理是单位一切经济活动管理的前提。

（二）有助于避免行政事業单位财政资源的浪费

行政事业单位无论是财务收支还是项目建设，其资金来源都是有限的，即便有足够的经济实力作为支撑，但为了充分发挥资金使用效益，各单位也应该围绕制定的预算方案，严格预算管理，通过科学有效的预算业务内控措施，力求合理使用资金，尽力实现资源节约、不浪费的目标。

（三）有助于降低行政事业单位的腐败风险

行政事业单位的资金来源主要是国家财政资金，单位在决策使用资金方面占据主动权的优势。建立和完善单位预算业务内控制度，引导单位经济业务活动在预算浮动范围内运行，避免人为调整、操纵预算，造成国家财政资金损失，一定程度上有助于降低行政事业单位走向集体腐败的风险。

三、预算业务内部控制存在的主要问题

（一）预算业务内控意识不强

1.单位领导及业务人员不重视。由于行政事业单位预算执行情况的评价考核机制不健全，预算执行情况的优劣，对单位自身或者干部职工的切身利益影响不太大。导致单位领导对预算业务内控制度的重要性认识不深刻，部分业务人员对预算业务内控只重程序不重实质，存在一些环节走过场的现象。

2.预算业务内控管理人员安排不合理。经常出现一人多岗，或者工作人员专业性不强的状况。多数行政事业单位预算业务内控人员并非专业人员，一般为会计部门工作人员，他们对预算业务内控的专业要求把握不够，难以胜任单位预算业务内控工作。有的工作人员还存在兼任预算业务内控各环节职责的情况，没有落实不相容岗位应分离、不能混岗的原则。

（二）预算业务内控质量不高

1.预算编制流于形式，实践中难以执行。一些行政事业单位在编制收支预算、部门预算、项目建设等预算方案时，各部门没有形成合力，有的甚至只局限于形式上完成预算方案，导致编制的预算方案质量不高，执行过程中有难度。

2.对预算业务执行结果缺乏监督评价。行政事业单位在实际执行预算编制方案的过程中，由于缺乏必要的监督措施，致使预算执行结果与预算编制方案偏差太大。有的行政事业单位对预算业务执行结果缺少绩效评价机制，使得预算执行过程大而化之，预算执行结果也就自然不会符合行政事业单位的预算预期。

3.预算业务风险防控能力有限。行政事业单位在实施预算业务内控过程中，对全面预算及各个环节的风险点认识了解不足，致使预算业务内控效果不好。有的行政事业单位虽然把握了各个风险点，却没有及时采取防控措施来化解预算执行中的风险，导致预算业务的内控整体质量不高。

（三）预算业务内控信息化水平低

1.单位各部门联动程度不够。行政事业单位在预算编制过程中，多数是以会计部门为主，其他业务科室参与度低，各业务科室的资源、信息没有实现共享，这样的预算自然就存在基础数据不实、不足，编制不合理的现象，在预算执行过程中必然缺乏指导性。

2.预算部门管理手段落后。行政事业单位预算管理部门资源配置不够，管理人员观念陈旧，无法借助预算管理信息系统对单位全面预算进行精细化管理。也有部分行政事业单位未充分利用预算管理信息系统的监管优势，没有将科学的数据分析指标和方法植入系统，仍停留于人力、手工分析研判预算执行情况，导致对预算执行情况的监管滞后，预算管理水平难以提高。

（四）预算业务绩效考核机制不健全

1.行政事业单位预算业务绩效考核与内控制度没有深度融合。一方面由于工作人员对单位预算业务内控制度的重要性认识不够，人为割裂预算业务绩效考核管理与内控管理其它环节的联系性。还有部分行政事业单位在管理理念上重事后、轻事前事中，没有将预算业务绩效考核适时运用到预算业务内控管理的各个环节，导致预算业务绩效考核管理失去意义。另一方面预算业务绩效考核奖罚力度不够，没有根据各部门预算执行效果的优劣而采取程度不同的奖罚措施，不能充分发挥预算业务绩效考核的激励作用。

2.行政事业单位预算业务绩效考核指标体系运用效果不好。一方面表现在预算业务绩效考核指标缺乏客观性，部分定性考核指标意思模棱两可、定量考核指标量化分析目的不明确。另一方面存在预算业务绩效考核指标重要性和操作性不强。部分行政事业单位预算业务绩效考核指标并未遵循成本效益性原则，所选考核指标与重大事项、预算关键点关联度较低，还有部分绩效考核指标设计本身就有缺陷，实操性不强。

四、建立和完善预算业务内部控制的具体建议

（一）强化思想引导，认识预算业务内部控制的重要性

1.强调预算业务内控的重要性，提高领导与全体员工的认识。预算业务内控管理是单位经济业务活动的起点，加强单位预算业务内控制度建设，让一切经济业务活动都在预算管理可控范围内运行，有助于实现单位经济管理宏观目标。因此，单位领导要提高认识，主动作为，教育引导广大干部加强单位预算业务内控制度建设。

2.加强各部门联合联动，协调开展单位预算业务内控管理。行政事业单位预算业务内控管理不是单一财务部门就能完成的工作，各科室、部门都应该是全面预算管理各环节的参与者。单位也应该建立健全预算业务执行效果绩效评价机制，实行内部牵扯管理，形成合力，让各部门、科室主动参与到预算业务内部控制管理当中来，达到预算业务内控目标。

（二）提高预算业务內控水平

1.提高预算业务内控管理人员综合素质。单位管理部门通过加强对预算业务内控工作人员进行财务预算管理、内控管理等方面知识的培训，以提升工作人员职业素养，提高工作能力。同时引导他们从思想上重视预算业务内控管理，主动创新工作方法，从专业的角度加强单位预算业务内控管理。

2.建设单位财务管理系统，提高预算业务内控信息化水平。行政事业单位应加快推进财务管理及预算业务内控管理的信息化及融合度，全面实行内部资源共享。同时从软硬件建设方面提高单位预算业务内控管理信息化基础技术保障，提速处理内部各类财务信息，提高预算业务内控管理效率。

（三）按预算业务内控流程实行风险防控

1.强调预算编制的有效性和审批的合规性。为避免预算编制流于形式，行政事业单位应加强对预算编制的管理，从预算编制依据、采集基础数据、部门及人员参与度、编制程序及方法的适用等方面进行控制，提高预算编制的有效性。行政事业单位应建立预算审批制度，按规定流程完善预算审批，再付诸执行。

2.提高预算执行的责任性。预算方案一经批准下达，就需层层落实预算执行责任。预算管理部门要将预算指标进行分解，落实到责任科室和责任人;将年度预算目标分解到季度、月度。以此加大预算执行过程的责任控制，适时掌握预算指标在执行中的真实情况。

3.注重预算调整的必要性。对执行中的预算编制进行调整，必须坚持预算调整服从全面预算总体目标的原则。应依据预算的总投资、建设需要、工作实际、预算绩效等目标，从多方面进行综合考虑，分析把握预算调整方案可行性和必要性，并严控调整幅度。

4.落实预算业务内控评价公开性。行政事业单位要对本单位预算业务内控建设情况及预算目标完成情况及时予以公开，接受群众监督，为群众建言献策、共同参与预算业务内控管理搭建平台。

（四）实施预算业务内控与绩效评价结合机制

行政事业单位要建立健全单位预算业务内控评价体系，对重点预算业务内部控制的目标要求开展综合评价。根据预先建立的程序模式和评价方案，采用科学的评价方法，对预算业务内部控制的全过程进行绩效评估并形成报告，以改进预算业务内控管理中的不足之处，提升单位预算业务内控整体水平。

（作者单位：重庆市云阳县龙角镇农业服务中心）