湖南省河道采砂管理的实践与思考

蒋婕妤，钟艳红

（1. 湖南省水利水电科学研究院，湖南 长沙 410007； 2. 湖南省洞庭湖水利事务中心，湖南 长沙 410007）

在河道无序采砂会造成一系列严重的生态环境危害[1]。首先，过量开采砂石会造成河床变形下切、河槽坑洼、河床粗率增大，使得河势失稳，向不利方向演化。例如，钱挹清[2]提到无序无度采砂导致珠江三角洲网河区河床严重下切，咸潮上溯严重，影响当地枯水季正常引淡供水；同时若采砂选取位置距离堤岸较近、开采深度过大，水流紊乱、流速加大等现象将会掏刷堤脚，堤防稳固性、安全性势必受到威胁。其次，非法开采砂石也会影响河流环境以及河流生物多样性，使得河流生态系统功能、结构完整性缺失，从而削弱当地生态系统稳定性及抵抗力。黄惟灏等人[3]通过研究西若溪安吉段水域，发现砂石过度开采致使河段河床变深、变宽，河流流速降低，含沙量增高，从而破坏鱼类栖息地生态坏境稳定性，渔业产量及种类大幅下降，资源衰退。最后，采砂时由于需扰动水体，使得河底的腐殖质、有毒沉淀物等渗入水中[4]，同时采砂船只、河岸砂石场处理河砂不可避免地向河流湖泊排放污水、垃圾、油污等，造成水质污染。

除此之外，非法采砂也危及防洪、航运、水上交通安全。散乱的采砂深坑、砂堆、运砂道路不利于河道正常泄洪；无序采砂使得河床、水流流向、河床比降发生变化，可能产生例如急流、漩涡等碍航流态现象，航道条件恶化；河道采砂船、运砂船超量，导致通航水域拥挤，船舶航行难度加大、安全性降低，水上事故发生率提高，扰乱正常的通航秩序。

1 湖南省河道采砂管理现状

2011 年以前，由于缺乏完善的河道采砂管理法律、河道采砂管理体制，加上地方保护主义严重，湖南省河道采砂管理问题众多，过度开采、无序开采、盲目开采等违规现象普遍存在。2011 年，湖南省共有采砂船只3 701 艘，其中无证船只1 575 艘，占比达43%；淘金船241 艘，其中240 艘为无证淘金船，占比将近100%。

2011 年11 月，湖南省首次部署开展全省河道采砂专项整治行动，自此，各级各部门通力协作、强力推进，以全省采砂管理的薄弱环节为重点，补齐短板，稳固根本，河道采砂管理得到了新的突破：第一，初步建立了河道采砂法规体系。2012 年湖南省正式印发了《湖南省河道采砂管理试行办法》及配套管理制度，明确了“政府主导，水利主管，部门配合”的管理体制，后续更是颁布了有关采砂许可证发放、有偿出让管理、有偿使用收入管理、砂石价格管理等一系列法规体系，公布了四水干流和洞庭湖区禁采区名录。第二，强力打击了非法采砂行为。全省淘金船被全部取缔，非法采砂船2 270 艘、非法砂石码头2 641 个均被查处整改，各市县城区河段和重要交通要道的采砂尾堆基本清除完毕，一大批重点涉砂违法行为也得到了查处。第三，健全了日常巡查和专项督查制度，全面实行全省河道砂石采运凭单管理，强化监管全省的采砂船只采砂及配载。第四，提高了河道采砂管理能力。全省不仅加强了河道管理机构建设，还在原有基础上创新了河道管理举措，完善了采砂监控体系建设。

至此，湖南省河道采砂“三乱”现象得到遏制，河道砂石管理能力大幅度提升。打造“安全河流、健康河流、清洁河流、生态河流”的目标正逐步实现。

2 当前河道采砂管理存在的问题

近年来，湖南省河道采砂管理尽管取得了突破性的成绩，但由于供需矛盾、采砂船产能过剩、执法能力建设仍需加强等问题，敏感水域、交界水域非法采砂问题时有发生，对湖南省河道安全构成威胁。

2.1 砂石供需不平衡

当前采砂管理最主要的矛盾，是社会经济发展建设对砂石资源需求日益增长与科学开采砂石资源严重不足的矛盾。据研究，长江中下游由于三峡水库运行、上游实施水土保持工程减沙、航道疏浚、控制性水库陆续投运拦沙等因素综合影响，其干流输沙量显著降低67%～91%[5]，且沿程呈递减趋势。例如三峡蓄水后，宜昌站年均输沙量比蓄水前降低91%，仅为4 700 万t[6]。与此同时，砂石来源渠道单一，如建筑砂石只能来自河道采砂及机制砂；部分地区由于认为河道采砂破坏河湖健康、机制砂破坏青山，砂石成产出现问题，而基础设施建设、新型城镇化建设、岸线开发利用等发展，砂石需求量日益增加，导致砂石市场供给紧张，供需矛盾进一步恶化。

2.2 取证、定性、处理难度大

采砂的暴利效应导致合法采砂超采、不法分子盗采等问题层出不穷，水政执法环境恶化。大多数涉砂违法行为常发生在夜间或者雨、雾等恶劣天气条件下，其执法风险大、难度高，许多地方执法人员也缺乏夜间执法装备和专业执法船舶，在自身安全难以保障的情况下，收集违法证据更是难题。同时，由于干流打击非法采砂力度大，非法采砂地点也由干流转向支流及通江湖泊区域，尤其是部分偏远河段，人力监管难以覆盖。如今盗采者反侦查能力加强，部分利用科技手段应对非法采砂打击行动，甚至暴力抗法、胁迫执法人员，水政执法人员处理违法采砂困难重重。

2.3 权责失衡

采砂管理职责重大、任务繁多、风险系数高。地方基层执法队伍除监管可开采水域外，还需密切关注敏感水域、交界水域，显得力不从心。当前采砂管理方面已出台的法律法规对非法采砂打击力度不够强，基层执法有时缺乏相应的法律依据支持，对盗采者震慑效果不大。采砂是当地地方财政主要的收入来源，受到地方主义保护，若遇有非法势力介入，采砂管理更是难上加难。同时，采砂与人民群众日常生活紧密相连，受到民众、媒体及监管机关等社会各界广泛关注，基层执法队伍面临巨大的问责压力，责任与权力呈严重失衡状态。

3 完善河道采砂管理

3.1 科学制定采砂规划

采砂规划是开展采砂管理的基石及权威性依据。采砂规划不应仅以利用自然资源创造经济价值为唯一目标，而应兼顾确保河势稳定，维护通航、防洪、水生态安全。因此，河道采砂规划的编写、实施及后期修编，需要在深入研究当地砂石资源的空间分布规律、河道河床的演变规律、防洪航运及生态需要的基础上，综合考虑区域经济社会发展对砂石资源的需求，适量、适度开发河砂资源。

1）各地当前河道采砂现状及限制性要求、河流水文泥沙特性、冲淤变化等均应作为依据，由此确定可开采砂石量，划分禁采区、可采区、保留区。例如，何勇等人[7]通过研究长江中下游河道砂石开采，认为适量开采有利于减少三峡水库库区水库淤积；而对于宜昌至城陵矶河段，由于其水流冲刷现象占主导，适合划分为禁采区。

2）砂石资源空间分布特点不可忽视。不同河段自然属性存在差异，分段确定开采量较为合理；不同区域对砂石资源需求不同，分区规划开采保持平衡；建筑砂料和其他砂料同样也应分类确定开采量。

3）采砂后评估至关重要。砂石开采后评估通常容易被忽视，实际上，它是提升河道采砂管理成效不可或缺的一部分。河段砂石开采过后，应对开采水域进行地形测量、水文测验等技术性检测，摸清泥沙的实际补给情况、流速变化、分汊河段的分流比等变化，为之后改进或重新编制规划提供经验。长江河段采砂管理便参照了质量管理中PDCA 循环基本方法，即实施“规划——实施——监管——后评估”方式[8]。

3.2 结合科技手段，丰富管理措施

随着信息技术的高速发展，物联网、高分遥感、大数据、云计算等技术融入各行各业。针对当前采砂管理困境，引入新兴科技手段，弥补监管短板迫在眉睫。利用实时监控技术，结合无人机抽查、遥感遥测技术，建立全覆盖、无死角的动态监测体系，可以解决夜间及河段偏僻地段采砂监管难度大的难题；利用互联网全新信息技术手段针对涉砂违法信息自动或半自动截取、执法统计自动实施、执法信息实时公开共享，建立起完善的包含执法、监督全过程的信息化管理系统，同时建立后台案件处理与业务管理相适应的高效体系，皆可弥补人力资源不足，促使河道采砂管理执法现代化。如广东省全力建设水政执法监督指挥体系，其主要是以“互联网+”为依托，实现执法内容、时间、空间、程序、过程全覆盖，创新突破了采砂管理的常规理念。

3.3 强化销售监管环节

河道采砂暴利性是违法分子趋之若鹜的根本原因，因此砂石销售环节的监管尤为重要。将河道砂石开采权与销售权分离，开采方无法拥有砂石所有权，可以彻底破除采砂企业与管理者博弈局面，有效遏制滥采乱挖频发的现象。以江西南昌市和广东肇庆市为例[9]，当地政府创新采用政府统采统销、国有公司经营的运作模式；政府主导下，中标业主仅负责砂石开采。国有公司通过挂牌、拍卖、零售等一系列方式将砂石资源向市场销售。这种新型模式巧妙地削弱了砂石资源开采暴利性，有效解决了行政管理难题，降低了采砂秩序维护管理成本。除此之外，还可借助互联网等形式对销售制作凭证进行严格核查，未满足要求视为非法经营并严厉处罚。

4 结 语

河道采砂对河势发展和生态环境有着不可逆的影响，非法采砂问题是河湖管理的重中之重，因此规范管理河道采砂，避免无序采砂至关重要。完善河道采砂管理任重道远，不可能一蹴而就，只有补齐短板、稳固根本、科学规划、强化监管，将技术与公共管理相结合，才能实现河道砂石的科学开采，维护河湖健康，保护生态环境，开创湖南省河道采砂管理工作新局面。