新时代党外律师统战工作刍议

崔 超

(贵州中医药大学,贵州 贵阳 550025)

党的十八大以来,特别是在全面推进依法治国的深度实践中,在完善国家治理体系与治理能力现代化的历史进程中,律师已成为法治国家、法治政府与法治社会不可或缺的重要法治主体。为适应新时代,统战工作必须充分重视人数众多、影响广泛的党外律师群体,寻求契合党外律师统战工作规律的相应对策。实际上,一些统战部门和司法部门已经开始重视此项工作并进行了有力探索,例如,2019年2月,北京市委统战部、市司法局联合印发《关于加强新时代律师行业统战工作的意见》,从总体要求、加强思想政治引领、加强党外律师代表人士队伍建设、创新平台载体和工作方法、积极发挥优势作用和加强组织领导等方面先行先试,对律师统战工作进行顶层设计并出台具体举措。

目前,我国律师人数已经突破30万,最近十年,我国律师人数保持年均9.5%的增速,以每年两万人左右的速度增长。律师事务所达到2.5万多家,保持年均7.5%的增速。[1]全国律师中共党员比例大致为27.2%,远远低于法官和检察官的党员比例。[2]就贵州省而言,依据贵州省司法厅主办的贵州司法行政网公共服务律师信息查询平台统计而得,截至2018年6月30日,全省有律师事务所589家,执业律师6350名,其中非中共党员律师占执业律师人数的75%。[3]统计分析上述数据可见,其一,目前全国律师人数突破30万,远远大于12万法官的人数和7万检察官的人数,律师已经成为重要法治主体。其二,全国非中共党员律师平均比例逾70%,部分地区比例甚至接近90%,就政治面貌而言,非党员律师占据绝大部分。其三,律师关注时事政治多,接触社会问题多,非中共党员律师多,高级知识分子多,就其地位作用而言,党外律师不仅是新的社会阶层人士的重要组成部分,而且是统一战线必须团结凝聚的重要力量。

一、党外律师统战工作的重要意义

(一)贯彻落实党的统战政策的现实需要

世纪之交,伴随着我国市场经济的快速发展,民主法治的积极构建,文化教育的大力培育,新的社会阶层人士潜移默化的产生与发展。为了适应时代变化,中国共产党与时俱进地关注中国社会中新形成的群体与阶层,及时地把新的群体纳入到统战工作范围。[4]党中央高度重视律师统战工作,出台了一系列方针、政策。从2000年起,律师便进入党的统战工作视域,发现、团结、培养、引导、举荐律师中的优秀代表,成为统战部门的一项常规业务工作。2006年召开的全国统战工作会议明确提出关于律师统战工作的方针政策。2013年12月,中央统战部与司法部党组联合出台《关于加强律师行业统战工作的意见》。2014年8月,习近平总书记在主持召开的党外人士座谈会上,无党派人士代表还专门就完善律师制度积极建言献策。2015年召开的中央统战工作会议上,习近平总书记明确提出,要对律师中的代表人士进行重点培养,引导他们发挥积极作用。可见,伴随全面推进依法治国和完善国家治理现代化的需要,党中央与时俱进地关注到律师这一特殊社会阶层,针对律师统战工作制定若干政策。据前文统计,我国律师政治面貌不同于法官、检察官,近三分之二的律师系非党员。因此,做好党外律师统战工作是贯彻落实党的统战政策的现实需要。

(二)全面推进依法治国的必然要求

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,指出了全面依法治国的重要性。全面依法治国的各个动态过程和实施程序均由专门主体负责实施,立法主要由权力机关和行政机关负责实施,执法主要通过行政机关负责实施,司法主要依托审判机关和检察机关负责实施,守法主要依靠自然人、法人和其他社会组织负责实施。不同于上述主体专注于某一法治领域,律师则贯穿立法、执法、司法、守法全流程。立法阶段,律师可以对立法草案提出专业意见、评判建议甚至立法质量的第三方评估。执法阶段,律师一方面可以为行政机关提供法律服务,成为政府法律顾问;另一方面可以从行政相对人的角度解析具体行政行为的合法性与合理性。司法阶段,无论民事案件、刑事案件或行政案件,无论第一审、第二审或再审,都离不开律师执业身影。守法阶段,律师是弘扬社会主义法治、宣传社会主义法律、塑造社会主义法文化的主要载体。因此,全面依法治国全过程贯穿律师这一特殊执业群体,全面依法治国战略举措的每一个体系、每一个环节、每一个程序、每一个行动都不能缺少律师,做好党外律师统战工作是全面推进依法治国的必然要求。

(三)回溯光荣统战历史的经验继承

统一战线是夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝。新中国第一任司法部长史良便是具有律师身份的民主党派人士,她于1923年考入上海法政大学,攻读法律专业,精通当时的“六法全书”,1931年在上海开办律师事务所,走上保障人权、争取民主、促进法治的革命道路。她运用法律知识和机智谋略,先后营救中共党员左翼作家白戈、左翼作家艾荒、中共党员陈卓坤、方知达、吴仲超等人,为贺龙元帅的亲属向元姑、贺干臣、贺学庠等六人辩护减刑。[5]在中国共产党将近百年的历史中,党通过出色的统战工作结交了一批杰出的党外政治盟友,其中包括有着良好法学教育背景的史良、沈钧儒、钱瑞升、赵理海、王铁崖、雷洁琼、严景耀、陈叔通、沙千里等。[2]回顾党的统战历史可见,无论革命、建设还是改革时期,律师身份的民主党派人士、无党派人士为统一战线作出了重要贡献。新时代,做好党外律师统战工作是回溯光荣统战历史的经验继承,极具重要意义。

(四)深化改革律师行业机制的内在诉求

专职律师不具有类似法官、检察官的公务员身份,其政治面貌具有多样性,其政治思想、职业道德、执业纪律、专业水准直接影响律师行业的政治取向、道德纪律、办案水平。近年来,我国律师执业违法违纪的情况逐步减少,律师的职业道德与执业纪律建设取得长足进步,但仍有亟待改进的方面。根据中华人民共和国最高人民检察院网站的有关介绍,北京锋锐律师事务所主任周世锋自2012年以来,借用锋锐律所为平台,深度勾连少数不法律师、网络推手、职业访民、地下教会、境外势力,先后策划炒作40余起敏感案件和事件,大肆煽动群众对党和政府的不满情绪,攻击、抹黑政府形象,破坏司法公信力,矛头直指我国政治体制和司法制度,严重干扰司法活动,扰乱社会秩序,造成极为恶劣的影响。2016年7月,周世锋等4人因涉嫌颠覆国家政权罪被提起公诉。[6]本案暴露出律师行业主管机关和律师协会在管控与监督部分非党员律师的思想政治、职业道德和执业纪律等方面存在缺位,暴露出部分非党员律师在思想政治、职业道德和执业纪律的培育提高上缺乏“钙质”,尤其缺少“安全线”“红线”“底线”等律师执业思维意识,暴露出新时代律师行业深化改革仍存在的部分顽疾与潜在风险。做好党外律师统战工作,能够使律师充分了解党和国家的大政方针,拥护中国共产党的领导,拥护社会主义法治,是深化律师行业机制的内在诉求。

二、党外律师统战工作的现实困境

(一)党外律师的思想困境

其一,在政治思想方面,尽管不少非党员律师在政治层面有较多关注与诸多诉求,但囿于对中国特色社会主义理论缺乏系统深入地学习研究,加上西方敌对势力打着“法治”口号所实施的意识形态渗透,导致部分非党员律师的政治思想出现一定的偏差与摇摆。其二,在经济思想方面,除公职律师外,绝大多数律师是不拿国家工资的自由职业者,作为体制外的劳动者,不享有类似于法官、检察官等法律职业者的工资福利待遇,律师必须凭借自己的知识能力与勤勉劳动,依法获取报酬。在快速发展与挑战多变的经济浪潮下,不少律师在名利场上难免会出现“趋利避害”“一切向钱看”“摆平就是水平”等错误思想。其三,在文化思想方面,有的非党员律师未立足中国的现实国情,未深刻把握中国特色社会主义法治的本质和规律,未充分了解全面依法治国战略举措的内涵与外延,更未深入体验中国语境下的纠纷解决与犯罪裁处,而是偏居一隅,独奉西方法学著作,视欧美“法治精神”如若神明。少数律师枉顾国家法律,背弃法治精神,不仅不做法治的维护者和促进者,反而成为违法犯罪的带头者与参与者。

(二)党外律师的参与困境

其一,政治参与困境。非党员律师同党员律师一样,作为法律人,深知法律与政治如同“一块硬币的两面”,具有不可割裂的天然联系,他们关注时事政治,其内心向往政治参与的动机远远大于其他职业者,且律师的执业工作常常触及诸多社会问题、经济问题、文化问题与治理问题,使非党员律师渴望通过政治参与发挥建言献策的积极作用。但非党员律师缺少政治参与的有效路径,尽管目前,从国家到地方已经有律师成为各级人大代表、政协委员、政府法律顾问,但非党员律师政治参与的比例较低。其二,法治参与困境。律师是重要的法治主体,其人数远大于法官和检察官,但没有更广阔的舞台空间参与法治建设。在立法层面,各级人大在制定法律或地方性法规时,很少邀请非党员律师参与其中,即便是作为第三方参与立法评估,也屈指可数。在执法层面,尽管近年来,各级政府都积极推进制定政府法律顾问制度,聘请律师作为政府的法律顾问,但律师往往处于事后服务状态,在执法前和执法中缺乏参与机制和参加实践,很难介入到执法活动中。在司法层面,依据有关法律法规及司法解释,律师有权对司法机关提出意见、建议、批评、申诉、控告,但在实践中,司法制度、司法改革、司法文化等领域的建设,很难见到非党员律师身影,即便是在律师执业办案中,司法主体并未高度重视非党员律师出具的意见书、建议书、申请书。其三,公益参与困境。律师虽可担任法律援助律师,参与公益案件的办理,但目前的法律援助属于律师的执业义务,其基本不享受额外的经济报酬,一定程度影响到非党员律师参与公益案件、法律援助案件的积极性。另外,据统计,参与法律援助案件和公益案件的非党员律师人次普遍小于党员律师。

(三)党外律师的心理困境

其一,缺乏政治归属感。非党员律师政治面貌多为普通群众,少数为民主党派成员,与党员律师相比,其在组织、工作、生活上缺乏凝聚力、向心力、互助力。非党员律师在获取并满足生理需求、安全需求后,往往更加注重社交需求、尊重需求和自我实现需求。其中就包含对政治参与的需求,但由于制度、政策、程序、渠道等因素的影响,致使非党员律师缺乏政治归属感。其二,缺乏生存安全感。律师执业的风险与挑战长期位居各行各业的前列,案源数量直接与律师的经济收入挂钩,面对依托办案数量与承办质量获取经济来源的现实状况,尤其是初入职场的律师,难免缺乏安全感。其三,缺乏执业晋升感。现行的律师制度设立律师中高级专业技术职务任职资格评审制度,为广大律师评审职务和任职资格创造条件,但相比同为法律人的法官、检察官,律师的晋升机制和晋升待遇大不相同,律师即便评审到中高级职务,其经济福利待遇依旧未与其职务挂钩,致使律师缺乏执业晋升感。

三、完善党外律师统战工作的对策建议

(一)深化认识,做好政治引导

党中央制定出台一系列做好律师行业统战工作的方针、政策和路线。地方各级党委(党组)应当将党外律师统战工作纳入重要工作计划,深化对做好党外律师统战工作的基本认识,梳理党外律师统战工作的意见建议,团结一切可以团结的力量,调动一切有益因素,针对非党员律师的统战工作特点与规律,筑同心达共识,聚合力促发展。统战部门、司法部门应主动担负做好非党员律师思想政治教育的重任,通过会议、论坛、报告、网络、观摩、演讲等开展政治学习与交流,开设非党员律师培训班,建立统战工作的联席会议、联系会议、联谊会议制度,积极举荐优秀的非党员律师担任各级人大代表、政协委员,甚至行政机关的领导职务。司法部和律师协会应加大对非党员律师的思想政治引导工作,增强非党员律师的政治归属感,深化非党员律师对中国共产党、对中国特色社会主义制度、对中国特色社会主义法治的认同感、归属感。

(二)顶层设计,构建立体体系

做好顶层设计,建立党委统一领导,统战部门牵头协调,司法部门具体指导,律师协会具体实施,律师事务所广泛组织,非党员律师积极参与的律师统战工作机制。目前,各级律师协会正加快建立律师行业党委,例如,2017年1月,中国共产党贵阳市律师行业第一次代表大会在贵阳召开,成立贵州省首个律师行业党委。律师协会属于社团法人,系非营利性法人,受同级司法部门领导,律师协会成立行业党委是党加强律师队伍建设、加快律师行业发展的重要举措。同时,也是加强律师行业统战工作的重要措施。

(三)厘清形式,寻求有效路径

其一,搭建信息网络平台。建立律师行业统战工作网站、微博、微信公众号、QQ群等现代通讯平台,及时收集、制定、审查、发布司法部门律师统战讯息,尤其是探索电子网络统战学习软件平台,建立线上线下学习客户端,为非党员律师学习统战理论与实践知识搭建平台。其二,建设好律师服务群团。继续大力推进“同心·律师服务团”活动,坚持把开展“同心·律师服务团”活动作为引导广大律师践行中国特色社会主义法律工作者宗旨的重要载体,最大限度地调动广大律师围绕大局、服务大局的积极性,努力做到“三个立足”,做好“三个服务”[7]。针对生态环保、精准扶贫、弱势群体维权等急切需求的法律服务项目,积极开展生态文明律师服务团、精准扶贫律师服务团、弱势群体维权律师服务团等专项法务,例如,全国首个生态文明律师服务团于2014年7月在贵州省正式成立[8],为贵州省生态文明建设创造良好的法治环境,切实守住发展和生态两条底线。其三,建立律师信息智库。着力构建非党员律师信息库、人才库、专家库,充分运用大数据、云计算、互联网、物联网等高新技术,建立非党员律师的基本信息库,实行动态管理,积极跟进党的统战工作,通过各种数据信息分析,推荐非党员律师中的优秀代表、正能量代表作为人大代表、政协委员、政府顾问。其四,融入地方中心工作。坚持服务地方经济社会发展大局,不断促使非党员律师主动服务地方经济事业发展,深入服务保平安,贴心服务惠民生,法律援助办实事,构建社区律师,法务网格工程,送法进乡村,律师包镇驻所等具体举措。[9]其五,加强联系沟通。联合有关部门定期开展律检恳谈会、法官律师交流会,在法院、检察院、公安局、看守所等建立律师工作室,不断促进律师与法官、检察官的良好沟通。党委统战部门、司法部门、律师协会要主动关心非党员律师成长,为其解决生活和工作困难,营造非党员律师的温馨之家。

(四)以情润心,实现以文化人

各级党组织、政府机关、社会团体及工作人员必须贯彻为人民服务的理念,用真心、真情、真意与非党员律师做好朋友,贯彻党的统战方针、政策。同时,大力弘扬中华传统优秀文化,大力推进中国特色社会主义法治文化,大力发掘中国特色律政文化,实现统战工作运用各种优秀文化来支持非党员律师的健康快速可持续发展,既满足非党员律师合法合理的各项需求,又确保新的社会阶层人士统战工作取得积极进展与良好成效。

律师是新的社会阶层人士的重要代表,也是社会主义法治建设的重要力量,在全面推进依法治国、实现国家治理现代化进程中发挥着越来越重要的作用。非党员律师作为新兴阶层、高知群体与法治主力,思维活跃、扎根一线、接触面广、影响深远,加强党外律师统战工作对扩大党的群众基础,巩固发展最广泛爱国统一战线,推进法治建设,促进律师行业健康发展、律师队伍健康成长具有重要意义。新时代,应继续探求完善党外律师统战工作的积极措施。