养老服务需求：发展、转化和利用

张志雄，谭桔华

（1.西南林业大学文法学院，云南 昆明 650224；2.中共湖南省委党校/湖南行政学院期刊社，湖南 长沙 410006）

一、引言

随着我国人口老龄化危机的不断加深及公共服务的日益完善，养老服务业势必成为我国第三产业中一个迅速崛起的行业。它的快速发展既是我国整体的社会需求，也是政府管理服务的需要。健全社会养老服务体系，积极应对人口老龄化问题已经成为我国的一项国家战略。围绕未来的养老服务体系建设，我国已经进行了大量的探索和布局。当前，我国“居家为基础，社区为依托，机构为补充，医养相结合”的综合化的养老服务体系已经基本形成，养老服务的物质储备不断夯实，相关保障机制不断稳固，“居家社区机构相协调”“医养康护一体化”的服务格局正在形成并加速发展。然而，我国养老服务领域的“供需错配”问题仍然相当突出，[1]养老政策和政府行动与满足老年人需求之间似乎存在着一个“真空地带”，从而导致养老政策无法落地、老年人需求无法得到满足。[2]究其原因，主要在于我国长期以来的养老服务体系建设都着重于从“供给侧”出发，通过资源和机制建设来夯实养老服务体系的基础，忽视了“需求侧”的问题。

老年人的养老服务需求由需要转化而来，它是指在一定时期内，在不同价格水平上老年人意愿得到并且能够得到的养老服务类型和数量。[3]近年来，鼓励社会资本投资养老服务的政策非常明确，如优先保障用地供应、税费优惠、财政补贴等，这些供给侧政策，就是要通过给潜在的供给者提供优惠来引导养老服务的市场供给，但是公共政策的有效性并没有取得预期愿景。事实上，养老服务体系建设的出发点和落脚点都是满足老年人的需求，只有真正从老年人的“需求”出发才能够保证养老服务体系的合理性和有效性。

从现有研究来看，目前关于老年人需求的研究主要集中在供给侧视角下的需求评价和分析，而且主要是一种静态的、整体的认识和分析，例如，居家养老服务需求（王琼[4]，2016；丁志宏等[5]，2019）、社会养老服务需求（王振军[6]，2016；盛见[7]，2019）、长期护理服务需求（朱铭来等[8]，2009；胡宏伟等[9]，2015；凌文豪等[10]，2019）、医养结合服务需求（刘燕[11]，2018）、智慧养老服务需求（张园等[12]，2018）、互助养老服务需求（孙永浩[13]，2019）、机构养老服务需求（胡丹等[14]，2019）等。这些研究多以老年人的“表达性”需求为基础，借助于“需求率”对需求予以量化分析，具体内容涉及需求量表的设计、需求调查、需求的影响因素分析等，但缺乏系统的、全面的理论研究，特别是缺乏对养老需求转化机理、供需匹配的系统分析和研究。

二、动态变迁与发展的养老需求

静态养老需求主要强调的是老年人的相关需求在一定时间、范围内的稳定状态，尤其是需求内容、需求结构、需求层次、需求水平等方面的稳定性。动态养老需求强调的是需求的变迁性，即养老服务会随着经济水平的发展以及社会治理体制的完善而不断变化，其中最主要的是养老需求数量和质量的刚性增长。整体上看，老年人对养老服务的需求不是“静止”的，而是随着制度的完善、社会的发展而动态变化的，特别是随着经济社会发展与进步，相关需求将会形成“逐渐量变效应”，需求的强度会越来越大，需求结构会不断完善，需求层次会不断丰富，需求标准会不断提高。

（一）养老需求的动态变迁与发展机制

1.老年人的主体性是养老需求产生和发展的源头

“为谁服务”是养老服务首先需要关注的价值问题，“为有需要者提供服务”应该是我国养老服务改革和发展的根本原则[15]。因此，老年人需求是我国养老服务建设的出发点和落脚点，我国提出“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐”的“六个老有”理念正是这一要求的体现。贯彻和落实“为老年人服务”的养老服务理念，关键在于尊重老年人的主体性，真正理解老年人的真实需求、潜在需求和发展需求，并围绕老年人的需求开展养老服务资源建设、供给机制建设，避免养老服务资源的无效、低效建设，确保养老服务的有效性和可及性。

老年人的主体性包括群体主体性和个性主体性，对应地会产生普惠化需求和差异化需求，这两类需求都是老年人在一定的经济环境、社会环境、技术环境中自然产生的，而非“臆想”产生的需求，两类需求均涉及不同的需求结构、需求内容、需求标准、需求质量，都是复杂的需求体系。其中，普惠化的需求是社会中绝大多数老年人都需要的需求，其社会化程度高，需求的刚性强，通常通过制度化机制来满足。差异化需求是个性化需求或者子群体的需求，通常需要通过市场化机制来满足。

2.经济发展是养老需求产生和发展的基础

近代以来，中国社会经历了深刻的社会转型，由此也引发了养老服务的深刻变革。具体来看，受制于小农经济的发展水平，以及以血缘关系为核心的家庭照护网络、以地缘关系为核心的互助养老照护网络的组织和保障水平，老年人的养老需求主要集中在“养老送终”为代表的居家照护服务。随着传统的自然经济解体、现代化的社会制度逐步建立，社会转型的深入发展推动了社会福利快速发展，大量的物质财富积累为老年人养老需求的满足创造了坚实的物质基础，老年人的需求层次不断丰富，需求水平也在不断提高，除了日常生活照料等基本的生理需求、安全需求外，老年人也开始关注精神需求的满足。精神生活对于老年人具有特别重要的意义，直接关系到老年生活的质量，他们渴望被尊重、追求丰富的娱乐生活、更多地参与社会生活。改革开放以来，随着我国社区体制的建立和完善，福利供给社会化尤其是福利供给的社区化为老年人照护需求的满足提供了良好的组织保障和体制基础，老年人的相关需求不断得到满足，并产生了很多新的需求。

总体上看，社会转型本质上是经济的发展引发的社会关系的调整，对于老年人而言，经济发展产生的物质财富是需求满足的基础，经济发展水平直接关乎老年人需求满足的程度，只有高质量的经济发展水平才能支撑老年人想要的需求；社会关系的调整又对需求满足的组织形式和保障机制产生深刻的影响。在社会转型的过程中，低层次的需求不断满足，高品质的照护需求不断产生，并且随着物质基础的积淀以及社会体制的不断完善而不断得以满足。具体来看，我国老年人养老服务需求内容经历了基本生活照料—医养结合—专业养老服务，有效需求满足率不断提高。

3.社会治理能力是养老需求产生和发展的保障

我们认为，养老服务领域的社会治理能力就是政府和市场组织、社会组织、慈善组织之间通过授权和分权而形成的一种良性关系网络，这种关系网络组织粘性强，其出发点和落脚点是养老服务的高效供给。首先，它是一种服务资源“硬实力”，是组织和个体所具有的资源、技术及关系网络等的综合体；其次，它是一种业务能力，是以居家为基础、社区为依托、机构为补充、市场化主体和慈善主体等参与支持，统筹相关照护资源，向老人提供生活照护、医疗保健、康复护理、精神慰藉、社会交往、紧急救援等服务的能力，包括领导力、组织力、协调力、技术水平、管理水平和服务水平等。

社会治理能力是我国养老服务体系的内核与本质，是养老服务需求满足的支撑和保障，在社会治理能力的驱动下，养老服务资源网络、组织网络依托社区、机构、家庭有效运转，推动养老服务的递送和利用。因此，客观上来看，社会治理能力直接决定了养老服务的供给效率和供给质量，不同的能力结构、能力等级将对养老服务的供给、递送和利用产生直接影响，进而影响老年人需求的可及性和有效性。随着我国社会治理能力的提升，老年人“想要”的需求将会尽可能地被满足，客观上将会推动老年人刚性需求的升级，需求结构、需求层次都将会随着社会治理能力的提升而不断丰富和提高。

4.技术进步与发展是养老服务需求产生和发展的动力

养老服务技术的进步与发展不仅丰富了养老服务的内容、极大地提升了需求端提出—供给端需求满足的效率、提高了老年人的需求满足率，而且会催生很多新的需求、推动养老服务需求的升级和迭代、不断丰富老年人的需求层次、提升需求的标准和要求。近年来，互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能以及新一代通讯技术改变了我们的生活，也深刻地改变了养老服务事业，特别是产生了很多新的养老服务需求，引起了养老服务供给模式的深刻变革。随着老龄产业的迅速发展，越来越多的智能化、高端化养老产品满足了很多老年人个性化的需求，同时也推进了专业化养老社区的大众化进程和普惠化程度。

总之，养老服务技术的进步是养老服务需求产生和迭代的动力，在技术进步的驱动下，适老化的养老服务环境、设施、产品、技术很好地解决了老年人的需求“痛点”，进而满足了老年人的相关需求。同时，现代化的服务与管理技术运用到养老服务的生产、运营过程中，有效地改善了养老服务的递送效率，提升了养老服务的可及性。特别是基于智慧化养老服务的系统集成技术，提升了养老服务领域各要素、各环节之间的流程信息化水平，解决了当前我国养老服务的碎片化问题，打破了很多高端需求的门槛，提高了养老服务需求的普惠化水平，降低了服务需求的“刚性”，使老年人很多个性化的需求也能够得到有效的满足。

（二）我国养老需求的动态发展与变迁

我国养老服务需求的变迁随着社会的转型发展而变化，不同时期的经济发展水平直接决定了社区照护资源的存量大小，社会治理能力以及技术与进步的变化又对照护资源的分配和供给效率有很大影响，由此也带来了社区照护服务需求内容的变迁。总体上社区照护需求主要呈现以下三个特点。

1.单一化—综合化的需求内容变化

在很长一段历史时间内，我国的社区照护服务需求呈现出“单一化”特点。主要表现在以下几个方面：一是服务需求内容的单一化，主要侧重于对基本生活照料的需求的满足，需求层次也较为单一；二是服务需求供给主体的相对单一，主要由以家庭为核心照护网络提供；三是服务需求专业水平低，这主要受制于服务内容的专业程度不高以及供给主体的能力；四是服务需求的标准化程度较低，这主要受制于经济发展水平以及服务供给的制度化水平。

随着我国经济社会的快速发展，特别是随着“扩面”目标的基本实现，老年人的养老服务需求刚性将会进一步强化，同时老年人群体内部需求出现了结构性分化，经济发展水平较为发达的社区老年人的需求多元化和综合化趋势愈发明显。综合化的养老服务需求主要表现在三个方面：一是服务需求内容的多样化，涵盖基本生活照料、医疗服务、康复服务、长期护理服务、精神慰藉服务、安宁服务等；二是服务需求的融合化，例如医养结合服务、康养结合服务、养老社区等；三是服务供给主体的多元化，正式服务以及非正式服务相结合的养老服务网络成为供给主体，全新的复合化养老服务生态系统和服务价值链体系将会取代传统的单一主体。随着经济社会的进一步发展，这种区域性的、结构性的、个性化的综合化服务将会进一步“扩面”，普惠化程度进一步提高，进而形成新的刚性需求，综合化服务将发展成为老年人的一种普惠化需求。

2.板块化—分层化的需求结构变化

长期以来，中国老年人的养老需求呈现出“板块化”特点，这种板块化特点主要体现在以下几个方面。一是相关政策介入的“印象化”，即从主观臆想出发把老年人视为一个“静态”群体，忽略了老年群体内部的健康状况、年龄、收入、区域分化等结构性差异以及老年人生命周期的变化情况，由此造成对老年人需求理解的“板块化”；二是对需求内容分类的“板块化”，由于对老年人需求理解的偏差导致对老年人需求内容分类的板块化，即人为地把养老服务需求内容进行“生硬”的划分，忽略了老年人需求的复杂性、动态性。

随着经济社会的发展，我国现有的社区照护服务体系“供需错配”矛盾日益突出，很多研究者、政策制定者开始从“需求”出发进行了反思，养老服务体系建设的出发点开始聚焦对老年人需求的理解。具体来看就是越来越关注老年人群体的结构性差异和动态化发展，从“分层化”视角研究和分析老年人养老服务需求。一是注重老年人内部不同结构差异的需求“分层”，不同层次的老年人的养老需求不尽相同，因此要关注不同群体老年人的层次差异，提高老年人照护服务的精准性。例如身体健康的老年人在入住养老机构时只需要提供简单的日常照料，而一些半失能老人需要提供的服务除了比较全面的日常照料外可能还需要提供简单的医疗服务，对于失能老人，他的需求要比健康老人的需求多很多，不同的老年人也逐渐形成了多层次的养老需求；二是注重不同区域差异的“分层”，长期以来受经济“非均衡”发展模式的影响，我国社区照护服务发展水平也存在内部分化，导致不同区域老年人存在需求差异，因此要关注不同区域老年人需求差异，通过区域统筹，实现共建共治共享，让所有老年人公平享受社会红利；三是要注重不同生命周期老年人需求“分层”，进行全生命周期管理，理解不同年龄阶段老年人的照护服务需求，合理安排照护服务资源，实现健康老龄化。

3.低水平—高水平的需求标准变化

整体来看，我国老年人养老服务需求的标准呈现出低水平—高水平“刚性”增长的趋势，这种变迁的态势和我国经济社会的发展情况大致相一致。在经济发展水平较低的历史时期，尽管老年人的服务需求刚性很强，但是需求的满足水平较低。这种低水平的照护服务主要表现为各类养老服务本身的质量不高、服务主体的专业性较差、基础设施薄弱等，这就导致老年人很多直接的、潜在的需求无法得到有效的满足。当经济呈现高质量发展、社会管理体制不断完善之后，老年人服务需求的刚性也持续增强，对服务本身提出了更高的标准和要求，同时对服务能力和组织网络的要求也更高了。但是现在面临的主要问题或者难点是社会养老公共服务机构短缺，普遍存在大众化的养老服务供给能力严重不足、水平低、质量差，比较高档的养老服务机构则存在门槛高，经营投资大，回收周期长，盈利困难，以及养老服务标准化程度低、监管困难等问题，另外，专业化的养老服务人才也普遍短缺。[16]在新技术的驱动下，随着社会治理能力的提升，将会带来养老服务需求水平的提高，因此，提高养老服务专业化、标准化水平是必然要求。

三、动态转化的养老需求

养老需求是老年人基于身心状态对外界环境发出的一种“溢出性”表达，随着老年人身心状态的变化以及外界环境的变化，老年人的需求状态也会发生变化。整体上来看，随着我国经济社会的快速发展、科学技术的不断进步、养老服务体制的不断完善，养老服务需求的刚性和强度在不断增强，老年人的需求状态发生了动态的转换。因此，我们应该更加系统地、全面地认识养老需求，应该深入到需求的发展变迁过程中，从“潜在需求—有效需求”“差异化需求—普惠化需求”的动态转化发展过程中去认识。

（一）潜在需求—有效需求

1.潜在需求和有效需求的认识

潜在需求是指老年人当前或者未来确实需要的，但是受制于供给状态的影响而无法完成效用转换的需求，多表现为一种“想要”的欲望，是供给状态无法有效满足时的一种“期待性”的状态。[17]有效需求强调的是养老服务的可及性和利用率，是老年人真正享受并进行了效用转化的服务，即老年人实实在在的享受到了相关服务且服务对老年人的身心状态产生了积极效用。在养老政策设计中，我们除了应该关注有效需求，提升养老服务的可及性和利用率外，我们还应该加强对“潜在需求”的研判，不仅要关注老年群体的潜在需求，还应该关注老年人个体的潜在需求，要通过科学的需求测评技术和方法进行个性化、多元化需求探测，并有针对性地进行制度设计，进而有效地满足老年人的服务需求，实现应养尽养的目标。

2.潜在需求—有效需求的转换机制及过程

从个体性养老需求层面看，在动态发展过程中老年人的养老需求状态经历了现实需求—潜在需求—有效需求的动态转化。受制于供给状态的影响，老年人很多潜在的需求在特定阶段将无法得到有效的满足，但是随着经济的发展，养老服务体制的完善，养老技术的进步，社会养老服务能力的有效提升，潜在需求满足的条件将会逐步具备，此时潜在需求就转换成了有效的现实需求，同时随着老年人需求的满足，在需求刚性增长的驱动下，新的潜在需求又会产生，并随着供给状态的提升而得到满足，由此形成一个潜在需求—有效需求无限增长的、螺旋上升的需求环。

（二）差异化需求—普惠化需求

1.差异化需求和普惠化需求认识

养老服务首先是一种重要的社会福利产品以及公共服务产品[18]，这就决定了养老服务需求领域首先应该聚焦的是“普惠化”需求。另外，受老年人群体结构的影响，特别是老年人群体的消费结构的影响，养老服务需求又呈现出差异性。这种差异化体现在诸多方面：一是老年人在其晚年生命周期的不同阶段，其医疗及护理需求程度不一，老年人个体间的照料和精神慰藉也存在个体差异；二是处于不同出生序列、不同经济水平的老年人之间的养老需求更是相差明显，普惠化的养老服务供给是难以满足老年人差异化需求的；三是不同经济区域、地理区域的老年人在养老需求方面存在个性化差异。从我们的政策设计来看，我们主要关注的应该是群体性需求，这成为我们制定政策的总的出发点，但同时我们也应该注意区分老年人个体需求以及老年人群体需求，尤其是要重视需求的差异性。

2.差异化需求—普惠化需求的转化机制及过程

从群体需求层面来看，在养老需求的变迁与发展过程中，养老需求经历了普惠化需求—群体性需求的转化过程。从实现程度来看，由于制度化机制的保障，普惠化养老需求通常比较容易实现；而差异化需求则往往是个体化需求，由于养老服务能力有限，通常只能依靠“非均衡”化供给。首先，由于不同区域的养老服务资源存量、养老服务体制的完善程度、养老技术的进步普及程度等存在差异，因此也就造成了差异化需求。通常来讲，随着经济发展和社会发展的“均衡化”程度提高，这种差异化的非均衡需求往往也就会逐步转化为均衡化的普惠需求。其次，不同年龄阶段的需求存在差异，但是随着人口老龄化程度的加深，老年人的群体结构将会发生变化，由此也将带来需求差异的调整，在“逐渐量变效应”的驱动下，差异化需求也将会逐步转化为普惠化的群体需求。再次，随着养老服务技术的进步与发展，很多高成本、高门槛的养老需求将会实现技术成本降低，门槛降低，之前局限于少数人的个性化需求将逐步转化为大众化的普惠需求。

四、有效利用的养老需求

总体来看，对于有效利用的养老需求的认识，我们应该从两个方面来展开：一是老年人群体的养老服务的有效利用，也就是大部分老年人都能够享受和利用到相关服务，进而实现需求的有效满足，这个层面的认识侧重养老需求的普惠化和可及性视角；二是个体层面的老年人需求满足，即在精准地识别出老年人的真实需求的基础上，推动养老服务的精准递送，进而实现养老服务需求利用率的提高，这个层面的认识侧重从养老服务的递送和转化视角。[19]

（一）养老需求的普惠化与可及性

1.普惠化需求的“扩面”

提升养老服务的可及性关键在于提升基本养老服务的普惠化水平，让尽可能多的老年人能够享受到相关的服务，扩大养老服务覆盖面。从我国现有的公共服务供给状况来看，在市场经济条件下，养老服务不可能全部通过财政付费、免费供应的体制，要提升基本养老服务的普惠化水平关键在于实现老龄福利的多元化供给：一是制度化路径，具体包括提升养老服务均等化水平、建立老年人长期护理保险等；二是市场化路径，通过降税降费等政策优惠，吸引民间资本、国外资本进入到养老服务市场，提供基础的养老服务，例如通过政府购买服务、公私合营等方式在社区设立养老服务中心等；三是慈善化路径，通过积极引导志愿服务参与基本的养老服务领域，缓解、补充养老服务资源不足，尤其是照护服务人力资源不足的困境，例如积极发展以“时间银行”为代表的互助养老服务。

2.专业化需求的可及性

提升养老服务可及性的重点在于降低专业养老服务的门槛，让专业化的、高品质的优质养老服务惠及更多的老年人，提升专业养老服务的普惠化水平。从现有的专业养老服务供给状况来看，由于受制于专业养老服务的高成本、高投入，导致服务的高收费，这样在客观上就造成了很大一部分老年人的相关需求无法得到满足。因此，降低专业养老服务门槛的关键在于多元降费、技术降本。一是在降费方面，政府可以选取需求量很大的专业服务项目作为突破口，通过政府购买服务、公私合营生产、发放消费券等多种方式推动“降费”，让更多的老年人能够购买和享受相关服务，有效满足需求；二是在技术降本方面，政府可以加大高端老龄产品研发、推广力度，通过开发可替代性产品来降低相关服务的成本和费用，让更多老年人的需求能够得到有效满足。

（二）养老需求的精准认识、识别和利用

1.精准认识老年人的真实需求

尊重老年人的真实需求就是要把老年人作为活生生的“人”对待，真实地感知老年人的需求。特别是老年照料领域，老年人的照料就是维持其生命生活的重要方式，好的生活照料应该帮助老年人认可其主体性，在一定程度上补偿老年人有限的生理行动能力和价值意义缺失。[20]这就需要照料者提高体察别人偏好的能力，需要在各种情境下考量被照顾者的感受，此外，照护者还要利用自己的身体来替老年人感受，提高老年人的自我意义感，建立他们与物质世界之间的联系，维系他们与之前自己的自我认可，能够维系他们的主体性。[18]

2.精准识别老年人的个性化需求

精准识别养老需求应该包括两个维度：一是老年群体性需求的宏观识别和预测，主要包括以下几个层次：我国的人口预期年龄以及预期健康余寿、老年人的身体机能和状态、出生人口以及不同经济承受能力下的老年人的养老需求、养老照护的资源以及费用预算；二是个体化需求的识别和预测，主要途径是开展老年人综合能力评估。老年综合评估是多维度跨学科的辅助诊断方式，是一种“以人为中心”的诊疗模式，内容包括老年人的日常生活活动能力、认知功能、情绪情感、社会参与能力、环境适应能力、生活质量和老年综合症患病风险等多个方面。进而为老年人制订一个综合协调的、短期或长期的诊疗、康复和照护计划。[21]

3.提升养老服务的利用率

客观来看，养老服务只有被有效利用了才能够称得上是老年人的相关需求实现了有效满足，因此，在精准识别相关需求的基础上，我们还应该关注养老服务的利用率问题，否则将会导致相关需求的低效、甚至无效。从实现路径来看，一是要实现服务的精准递送，保证相关服务真正输送到老年人身上，避免资源的浪费和流失；二是要提高老年人利用服务的能力，相关服务只有在老年人身上实现转化才算是需求的真正满足，通常来看，主要是要提高老年人使用工具、使用产品、使用服务的能力；三是要保证相关产品和服务的质量，质量越高其转换出来的效能就越大，相关服务的作用发挥也就越大。

五、小结

综上，老年人需求是复杂的、动态的，而非单一的、静止的，我们在理解老年人需求的过程中要尊重老年人的价值，既要有效地满足现实需求，又要关注潜在需求，建立和完善所谓“三全”（全人群、全领域、全过程）养老服务机制。这一机制它以全部老年人的需求为导向，把养老服务贯穿到老年生活的各个领域，关注老龄生命阶段的全过程。从实践层面看，我们应该根据老年阶段的不同生命周期的特点，做好需求分析，设计出连续性的、精准性的照护产品和服务，尤其是要实现“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的一体化、衔接化的养老服务保障格局，进而保证不同年龄阶段、不同健康水平的老年人能够在完善的照护服务体系中享受持续化的照料。此外，我们还应该转变思维，强化预防，进而有效地减少不必要的需求。