论诉讼费用裁判的救济

何四海 何 迈

(1.湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205；2.湘潭大学，湖南 湘潭 411105)

诉讼费用，即讼费，是当事人利用民事诉讼程序化解纠纷所必需支出的成本之一，其对当事人“接近正义”价值不言而喻。“昂贵的诉讼会加重权力诉追和权利防御的负担”，诉讼费用数额的确定具有“很大的法律政治意义”。[1]同时，诉讼费用负担等事项是一个可以脱离判决主文而单独存在的错误[2]，因此，各国均以民事诉讼法典的专门章节或单独立法的形式，规范民事诉讼费用，审慎对待诉讼费用的确定和裁判，并毫无例外地为当事人设计了诉讼费用确定和裁判的救济机制，赋予当事人在诉讼费用分担、司法救助等方面有向裁判主体声明不服的权利。正如意大利法学家克拉玛德雷所言：法官裁判真正价值的前提是，必须“在司法过程的更为精确的机制中找寻某些保障措施，以确保每个判决总将是理性而非恣意行为的产物。”[3]诉讼费用裁判是法院裁判行为的重要组成部分，诉讼费用裁判之救济即为促使法院理性裁判的重要保障措施之一。我国现行《诉讼费用交纳办法》在1989年《人民法院诉讼收费办法》的基础上，对收费目录、交费标准等方面作了较大修改，一定程度上减轻了当事人的讼费负担，但具体到诉讼费用裁判的救济方面，相关规定仍显得单薄而粗糙，不足以规范法院诉讼费用裁判行为和保障当事人权益，有作进一步修改和完善的必要。

一、诉讼费用裁判救济问题缘起

1.诉讼费用交纳的利己倾向

现代诉讼多采取有偿原则，案件受理费就直接涉及法院司法行为的“报酬问题”。我国目前的诉讼费用采取收支两条线管理，法院并不直接收费，裁判所涉及的案件受理费、申请费必须全额上缴财政，纳入预算。但是，即便《诉讼费用交纳办法》实施后，根据各地财政管理部门的做法，法院预算经费和诉讼费用的收取并非截然分离，实践中“以收定支”的情况依然存在。①2007年诉讼费用交纳改革后，最高人民法院在多地法院调研基础上所形成的一份调查表明：一些地方财政部门在法院的项目经费安排方面，“根据诉讼收费的多少和进度来考量”，“因此法院依然把诉讼费形成的收入当做经费保障的重要来源，希望挂钩”；为减少地方经费压力，有些地方“把以收定支作为激励手段，使法院在利益驱动下尽可能多收诉讼费。”[4]为隔断法院收支联系，消除法院创收的驱动因素，十八届三中全会明确提出省级以下地方法院人财物由省级统一管理的司法改革目标②，但省级统管覆盖面不全， 2016年底，省以下法院经费全部上收省级统管的仅6个省份[5]；2017年11月，13个省(区、市)已在辖区实行财物省级统管改革[6]。也就是说，大多数地方法院经费安排方面，财政部门或多或少地考虑到了诉讼费用收取情况。③

所以，在我国，诉讼费用裁判不但涉及当事人间的利益关系，也与国家财政预算、法院经费保障问题相关。换言之，《诉讼费用交纳办法》出台后，虽然法院不能直接收取诉讼费用，但一定期限内的法院诉讼费用交纳总额会间接影响到法院的经费预算，关系到法院自身利益。因此，在诉讼过程中，法院难免会立足自身利益立场来行使诉讼费用裁判权。康德曾说过，审判工作如因掺杂自身得失而做了不当事情，就应该接受当事人向上一级申诉的要求。[7]从这个角度而言，为诉讼费用裁判合理地配置救济方式，可使当事人获得一种与法院博弈的必要手段；也是当事人监督法院裁判，防止利益驱动降低司法裁量品质的一种必需。

2.诉讼费用裁判的行政化之虞

学界一般认为，民事诉讼费用是法院依法向寻求裁判服务的当事人收取的费用，具有行政规费的性质[8]；立法上，大多地方法律文件，如湖南省、江苏省等地有关法律文件均将其定性为国家财政的非税收入，属于行政事业性收费④，且该类文件一般由物价和财政部门发文规范，而非其他部门。虽然诉讼费用裁判发生在诉讼程序中，与案件实体认定存在一定联系，但诉讼费用裁判的形成过程迥异于实体事实的认定过程。案件的实体审理是法院和当事人共同推进的，实体裁判也是法院和当事人互动的结果。诉讼费用是作为当事人的诉讼请求呈现的，但与其他诉讼请求不一样，法院对于诉讼费用负担请求的裁判结论，其一般来自于法院高效的单方行为。当事人即使没有提出诉讼费用请求，法院也可主动裁决，单方决定诉讼费用的预交、单方确认当事人诉讼费用的负担等。显然，这个过程与行政决定的过程具有了某种同质性。这种以效率为价值目的的行政式裁决，不可避免地使当事人在诉讼费用方面的利益诉求受到忽视或侵损，而要防止和控制这种侵损不但要增加裁判过程的透明度，更要强化裁决结果的救济。

3.诉讼费用裁判的封闭化运行

诉讼费用裁判封闭化运行主要表现在：裁判过程中当事人的参与度太低，法院职权色彩太浓。首先，当事人在诉讼费用裁判过程中的参与度低。虽然当事人有权就诉讼费用提出具体请求，但在诉讼过程中，诉讼费用请求事项并非像其他争议的诉讼请求一样，需要在庭审过程中、在事实和证据基础上，就负担主体和比例进行言词辩论。依据《诉讼费用交纳办法》规定，除了法院主持调解成功的案件和离婚案件的诉讼费用负担，可由双方当事人协商解决外，在其他方面，当事人很难有机会阐明自身诉讼费用方面的主张和要求。以诉讼收费项目为例，评估费、保管费、翻译费等费用如何发生、实际金额及支出是多少，以及依据何种标准和理由在当事人之间作不同的分配等，这些事项虽直接涉及当事人费用交纳总额，但是，裁判过程都排除了当事人的参与，当事人一般是被动地承受结果。

其次，法院的诉讼费用裁量权依然过大。虽然，法院不能超越诉讼费用标准和目录进行裁决，但如前所述，具体到费用负担主体及负担比例等方面，法院的自由裁量权很大，看不到法院心证过程。如《诉讼费用交纳办法》第29条规定，部分胜诉、部分败诉的，法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额；共同诉讼当事人败诉的，法院根据其对诉讼标的的利害关系，决定当事人各自负担的诉讼费用数额。第31条规定，经法院调解达成协议的案件，诉讼费用负担协商不成的，由人民法院决定。而且，最终的结案文书对讼费裁决基本也不附具理由，只作简单的结果表述，如“本案诉讼费×××元，由原告负担×××元，被告负担×××元……”。除此以外，诉讼费用预交、诉讼费用缓减免申请等事项，也多委诸于法院自由裁量。对于这些直接涉及当事人利益的、没有经过庭审辩论的事项，毫无疑问，应该要保障当事人参与权、知情权，并赋予其表达意见、寻求救济的权利。

二、诉讼费用裁判救济制度现状与评析

1.我国诉讼费用裁判救济制度现状

我国民事诉讼法典对诉讼费用之救济并无涉及，仅通过相关诉讼费用交纳办法作了简单规定。如1989年《人民法院诉讼收费办法》规定，“当事人不得单独就人民法院关于诉讼费用的决定提出上诉”；“当事人对人民法院决定的诉讼费用计算有异议的，可向人民法院请求复核。如果计算上确有错误，人民法院应当用裁定更正。”2006年修改后的《诉讼费用交纳办法》有了突破性改变：在原条文基础上加入了一个赋予当事人对诉讼费用裁判救济的条款，即“当事人单独对人民法院关于诉讼费用的决定有异议的，可以向作出决定的人民法院院长申请复核。复核决定应当自收到当事人申请之日起15日内作出。”也就是说，修法前，除了计算错误，法律并不支持当事人启动诉讼费用裁判的独立救济程序；如果案件发生在一审程序中，一般是循二审程序附带性提起诉讼费用救济请求。修法后，当事人获得了在原审程序中，独立就诉讼费用裁判寻求救济的通道。

我国现行诉讼费用裁判的救济体系可概括为两种途径，即附带救济通道和独立救济通道。附带救济，意为诉讼费用裁判随案件的实体请求裁判一起提起救济，其救济方式是上诉；独立救济，意为单独就诉讼费用的裁判提起救济，其救济方式为申请复核。值得注意的是，只有在附带救济中，才可以上诉方式救济，独立救济则只能采取申请复核方式。相对而言，诉讼费用裁判的附带救济在学界争议较少，独立救济在立法和理论中的分歧都较大。1989年《人民法院诉讼收费办法》中的独立救济仅限于法院对诉讼费用误算的裁判，而不允许当事人对法院诉讼费用裁判的实质性分配进行独立异议，诉讼费用裁判似乎有成为法院排他性自留地的嫌疑。对此，2006年《诉讼费用交纳办法》将独立救济对象范围扩大到了诉讼费用的负担，救济方式亦稍有拓展。这些改变在一定程度上回应了当事人对诉讼费用裁判的救济诉求，使当事人在诉讼费用负担裁判方面，除能够通过上诉等途径提起附带性救济外，第一次规定了与案件实体裁决脱离的独立救济方式。尽管如此，《诉讼费用交纳办法》对于独立救济的规定也仅有两款条文，其所体现出来的诉讼费用裁判救济理念仍然以职权主义为核心，实践操作面上仍然存在诸多有形或无形的困顿，难以满足当事人权益维护之需要。

2.我国诉讼费用裁判救济的立法评析(1)救济主体设定不太科学

这具体体现在两个方面：一是异议受理主体规定欠妥。依据《诉讼费用交纳办法》，诉讼费用裁判的独立救济方式虽然是复核，但对诉讼费用计算决定不服的，异议受理主体确定为原审人民法院；对诉讼费用负担不服的，异议受理主体却是原审人民法院的院长。两者虽然都是由原审法院审判组织经由诉讼过程作出的裁判行为，但异议受理主体却有很大区别，这种刻意的区隔是否科学和必要，依据是什么？这无疑是一个值得考虑的问题。依据民事诉讼的一般法理，涉及当事人实体利益关系的裁判及其救济多由独立的审判组织进行。而院长作为法院的行政负责人仅仅是法院内部组织机构的一环，院长身份一般只适合于处理法院的内部行政事务或决定某些司法行政性措施。显然，《诉讼费用交纳办法》有关上述诉讼费用救济主体的设定有欠科学。二是有意排斥上级法院的介入有失妥当。上级法院介入诉讼费用裁判的唯一途径是附带救济，而以上诉方式提起附带救济的成本相对较高，明确赋予当事人就诉讼费用裁判的独立向上级法院寻求救济的权利无疑是更好的选择。而依据《诉讼费用交纳办法》，在独立救济中，上级法院根本没有介入通道。这种规定显然难以满足当事人利益保护需求。因此，为使当事人获得更加中立、客观的救济结果，应允许上级法院以适当方式介入救济。

(2)救济范围不够周延

依据我国现行法律，广义的诉讼费用裁判有三类：第一类是直接确认双方费用负担比例的裁判，包括诉讼费用分配和计算等裁判；第二类是根据当事人申请的费用裁决，比如申请诉讼费用的缓交、减交、免交等决定；第三类是法院主动的费用决定、命令等，如费用预交等。依据《诉讼费用交纳办法》的立法体例，诉讼费用裁判之救济出现在《诉讼费用交纳办法》第五章的“诉讼费用的负担”中，也即救济措施涵盖的对象范围是诉讼费用负担及计算，具体而言，包括案件受理费、申请费以及证人、鉴定人等支出费用负担的主体和负担比例。但是，对申请诉讼费用救助、诉讼费用预交等裁决，立法上并无救济性措施的安排，也无准用性规定。这似乎表明诉讼费用预交问题、诉讼费用救助申请问题等，被完全纳入了法院单方决定范畴，无任何救济的可能性。这可能使当事人因经济贫困陷入权利贫困的境地，堵塞了当事人启动司法程序保护权利的渠道。从实际效果而言，法院拒绝诉讼费用救助申请的决定、要求无经济能力人预交诉讼费用的决定，在某种程度上无异于法院所作出的不予受理或驳回起诉之裁定。而对法院的不予受理或驳回起诉的裁定行为，当事人都有独立提起上诉救济的权利。相比之下，对于诉讼费用救助申请决定、预交诉讼费用等决定，当事人却不能提起任何救济，这显然有失妥当。

(3)救济层次过于单一

这主要表现为两方面。一方面是救济启动主体固定为当事人。最高人民法院曾经以“批复”方式排除了检察院以抗诉方式介入诉讼费用裁判救济的可能性⑤。在目前制度条件下，能启动救济的主体只有当事人本人。很显然，这种规定也有待商榷。比如，法院可否主动启动救济？对此，《诉讼费用交纳办法》并无规定。另外，检察院是当然的法律监督机关，且《民事诉讼法》也确认了民事诉讼中的检察监督原则，排除检察院救济是否妥当？如果检察院不能以抗诉方式启动救济，那么，能否以其他适当方式介入救济？另一方面，申请复核是独立救济的唯一措施。申请复核是向原审法院提起的初次救济方式，但依据《诉讼费用交纳办法》，如果当事人对原审法院的复核决定仍然不服，当事人几乎就没有再次提起救济的可能性。这意味着申请复核是最初的救济，也是最后的救济。从程序保障的角度而言，这种规定不利于约束法院的裁判行为，也不利于当事人权益保护。所以，在申请复核的基础之上，应该有相应的再救济性保障措施。

三、比较法视野中的诉讼费用裁判救济模式

对于诉讼费用的附带救济，各国诉讼费用制度均普遍性认可。具体到诉讼费用裁判的独立救济，各国做法不同，概括起来有三种模式。第一种模式以独立上诉为原则。这一模式以法国为典型。根据法国《新民事诉讼法典》和最高司法法院相关的判例解释规定，法国的一方当事人可请求对各类诉讼费用进行审核，并对审核有问题的诉讼费用可在法定期内提出异议并对此作出裁定；也可不经异议，直接请求法院就诉讼费用问题做出裁定。⑥对此裁定，当事人等相关利害关系人均可在1个月内提起上诉，就原法院诉讼费用的裁定进行独立上诉，且要求上诉法院在听取各方意见的基础上进行裁判。《俄罗斯联邦民事诉讼法》明文规定，当事人可以对法院诉讼费用的裁判上诉，检察院亦可抗诉。⑦第二种模式是原则不可独立上诉，但例外情况下，可向上级法院寻求救济。这一模式以《德国民事诉讼法》的规定为代表。如根据德国法律的规定，在双方宣告终结(如和解)、单方宣告终结(如撤诉)，以及初级法院或一审州法院作出的被告认诺判决等情形中，当事人均可就费用裁决问题即时抗告。[9]第三种类型是原则不可独立上诉，但在原审法院先予救济的基础上，可寻求上级法院的救济。此种模式以日本为代表，《日本新民事诉讼法》第282条明确规定，对于诉讼费用裁判，不可单独提起控诉。对诉讼费用负担不服的，可以先向原审法院提起异议，并由原审法院做出裁定，对该裁定，当事人可即时抗告。⑧

总体来看，世界各国虽然在有关讼费裁判的独立救济方面存在一定差异，但在救济制度的设计理念方面，仍存在一定的同构性。第一，设置独立的诉讼费用确认程序。世界大多数国家，如英国、日本、德国，法国等，都确定了独立的诉讼费用确认程序，以提高诉讼费用裁判的透明度，扩大当事人参与诉讼费用裁判的机会。⑨很显然，这种参与减弱了法院在诉讼费用上的自由裁量权，也有利于当事人及时做出是否提起救济的决定。第二，救济覆盖全面。对于涉及诉讼费用所有的裁判，各国和各地区民事诉讼制度都配置了救济方式。如根据法国《新民事诉讼法典》和最高司法法院相关的判例解释规定，法国的一方当事人可以请求对各类诉讼费用，如案件受理费、法院助理人员俸薪、合乎程序的法院垫付款、技术人员报酬等进行审核，提出异议，并可上诉。德国民事诉讼法对确定诉讼费用的程序、司法救助、诉讼担保等有关诉讼费用的裁定，一律配置了相应的救济机制，对不予救济的情形单独做出特别规定。第三，重视原审法院的救济。法国和日本的民事诉讼法均规定，对某些诉讼费用裁判不服，可先向原审法院提起异议。日本法律还特别规定了在一定情况下，原审法院发现相关诉讼费用裁判有错误的，可依职权主动救济。第四，允许上级法院介入独立救济。虽然，各国上级法院处理诉讼费用裁判的方式有所不同，但无论是大陆法系国家，还是英美法系国家的民事诉讼法，都允许上级法院在一定条件下介入诉讼费用裁判的救济，而不是完全由原审法院主导。

四、诉讼费用裁判救济制度之完善

诉讼费用裁判及其救济制度是民事诉讼制度的一项重要内容。民事诉讼费用裁判救济机制的完善不仅需要技术规范的调整，也需要立法和司法理念的转型。对此，应充分考虑法院和当事人地位的平衡，改变职权主义立法模式，摒弃诉讼费用裁判过程中及救济过程中的行政化思维。

1.法院讼费裁判理念的转型

首先，要规范并紧缩法院诉讼费用自由裁量权。现代民事诉讼是私人的对抗和私利的博弈场所。客观而言，在诉讼中，除了诉讼费用裁判可能涉及法院自身利益外，法院与当事人间均无利益碰撞的切入口。对于这样一个可能影响民众司法评价和司法品格的入口，赋予法院过多不受监督的自由裁量权是不合理的。因为自由裁量一旦给了法院“非理性之风趁隙而入”的机会，可能使司法过程和法律意图完全相反。[3]实践中，如果触发当事人不服裁判的原因来自诉讼费用裁判，因诉讼费用裁判而影响整个裁判结果之履行，就有因小失大之嫌。因此，要转变立法理念，立足当事人的角度赋予其充分辩驳和救济手段，规范和限缩法院的自由裁量权。对此，法院要公开诉讼费用裁判的心证，增强诉讼费用裁判文书的说理，充分对诉讼费用裁判的结果释疑。另外，有必要借鉴世界上其他国家的立法，设置当事人可以参与的诉讼费用确认程序，这样不但可提高诉讼费用计算及负担裁判的透明度，也可使当事人有针对性的提起救济。

其次，对诉讼费用裁判救济秉持开放的态度。诉讼是“不可或缺的国家福利设施”[10]，为了维持这种福利设施的基本运转，交纳诉讼费用已被各国法律所确认，也为社会所接受。为“国家的福祉”而奋斗是“最大的善业”，但前提是国家和个人权利之间要“获得最高的和谐。”[7]在我国，诉讼费用裁判风格既有行政化之趋向，亦有利己之动因，诉讼费用裁判救济权之赋予，是当事人基本程序保障所必须。同时，充满了行政色彩的诉讼费用裁判，也需要与之匹配的救济机制来平衡。所以，立法和司法应秉持开放的态度对待诉讼费用裁判的救济。具体来说，不但要给予当事人诉讼费用裁判救济的宽松环境，还要引导、鼓励法院主动对诉讼费用裁判的纠错。另一个重要的方面，还应允许检察院以适当方式介入救济。考虑到诉讼费用裁判与案件的实体裁判不同，检察院不宜采取抗诉方式，但可以采取诸如检察建议等一类的方式介入诉讼费用裁判的救济。

2.拓宽讼费裁判救济对象

民事诉讼程序中，权利救济的广度体现了立法对民事私权保护的程度。早在《诉讼费用交纳办法》出台前，国内学者就曾多次建议对诉讼费用预交、诉讼费用救助等决定配置救济措施[2]。而遗憾的是，《诉讼费用交纳办法》或是基于方便司法之原因，或是维护法院权威、利益等方面的考量，依然略过这一救济权的配置。与此相反，虽然域外立法就法院诉讼费用如何救济有不同的理解，但他们都对此配置了程度不一的救济措施。诉讼费用的预交、诉讼费用的救助是一个关系到当事人诉权启动能力的重要事项，对于当事人实质性接近司法有重要意义。在诉权宪法化的发展趋势下[11]，其更是一个涉及当事人宪法性权利，即“接受司法裁判权”能否得到切实保护的问题。所以，没有理由让诉讼费用预交及诉讼费用救助等决定游离于救济范围之外。恰好相反，立法应对此应予以高度关注，以准用性规则的方式，直接将诉讼费用预交、诉讼费用救助等决定纳入救济范畴。

3.完善原审法院的救济

首先，统一规定诉讼费用计算与诉讼费用负担救济的主体。由院长作为当事人申请复核的受理主体，不但导致了法院的裁判行为和院长的行政管理行为相混同，也可能引起救济的不便。这有两方面原因：一方面，如果当事人对诉讼费用负担决定、诉讼费用计算同时异议，就会出现当事人需申请两次救济、并由两个主体分别实施救济的情况。另一方面，诉讼费用计算往往与费用负担联系在一起，两者无法截然分开。诉讼费用计算的异议会引起诉讼费用总额的变化，从而进一步导致当事人诉讼费用负担的改变。所以，两种救济对象尽管存在一定差异，但从救济便利角度而言，没有必要做刻意区分，比较好的方式是一并确定由原审法院作为初次救济的主体。其次，要为诉讼费用预交和诉讼费用救助等决定配置救济措施。但是，由于此时诉讼程序并没有启动，不存在诉讼费用在当事人之间的利益分配问题，需要审查和救济的事项比较单一，根据效率原则，可限定为当事人只可向原审法院申请复核，且不允许申请再次救济。

4.建立讼费裁判的再救济制度

如果当事人对诉讼费用的复核处理决定不服，可否再次寻求救济？再救济是否允许上级法院介入？此类问题，《诉讼费用交纳办法》并无明确规定。原审法院救济虽然可在一定程度上满足当事人诉求，但考虑到原裁判本身是由原审法院做出的，且诉讼费用或多或少会涉及原审法院的自身利益，因此，将诉讼费用裁判孤立地委诸原审法院的救济、纠正，难以得到当事人的完全信任。所以，如不服原审法院的救济处理决定，应当允许当事人再次提起救济。对此，可借鉴日本的诉讼费用裁判救济模式，该模式一方面要求原审法院自我纠错，同时为避免原审法院的惯性思维，规定在原审法院纠正的基础上，当事人可以向上一级法院提起抗告，这就将原审法院救济和上级法院救济结合起来，可较好地满足当事人权利维护的需要。值得注意的是，设计再次救济制度考虑三个方面：其一，再次救济的主体问题。为了更公正、客观地对原诉讼费用裁判进行评价，再次救济的主体应确定为原审法院的上一级法院。其二，再次救济的方式问题。因为诉讼费用争议问题远比实体争议事实简单，争议点非常集中，故不太适宜采取上诉方式救济，比较而言，以复议作为再次救济方式更加符合效率和便捷的原则。第三，再次救济的效力问题。这种复议应定性为最后的救济方式，并有最终的确定力，不允许当事人再以其他途径寻求结果的改变。

【注 释】

① 相关内容可参见：谢华云，毛建中.基层法院经费保障机制的实证分析与制度重构[EB/OL].(2019-05-05)[2020-01-18]， https：//www.chinacourt.org /article /detail/2015/10/id/1729913.shtml.

② 参见中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

③ 如实务界人士认为，虽然来自中央和省级财政的保障力度有所提升，但因受限于补助资金规模、会计运作方式等实际困难，目前省级以下法院经费仍然基本保持“同级负担、上级补助”的模式，“按比例负担”未能实现。参见廖钰，王肖.关于省以下地方法院经费保障制度的调研[J].中国应用法律，2018(1)：59-73。

④ 相关规定可参见湖南省物价局、湖南省财政厅《关于认真贯彻国务院〈诉讼费用交纳办法〉的通知》，江苏省物价局、省财政厅《关于进一步做好法院诉讼收费管理工作的通知》。

⑤ 参见《关于人民法院不予受理人民检察院单独就诉讼费负担裁定提出抗诉问题的批复》(法释[1998]22号)。

⑥《法国民事诉讼法》第704条—708条以及相关判例解释。参见罗结珍译.法国新民事诉讼法典[M].北京：法律出版社，2008.

⑦《俄罗斯联邦民事诉讼法》196条、315条。参见张西安等译.俄罗斯联邦民事诉讼法[M].北京：中国法制出版社，2002.

⑧《日本新民事诉讼法》第71条，74条，参见白绿铉译.日本新民事诉讼法[M].北京：中国法制出版社，2000.

⑨ 参见《法国新民事诉讼法典》第704条至708条，《德意志联邦共和国民事诉讼法》第104条、105条，《日本新民事诉讼法》第71条等。