新时期南京公共交通发展的思考

李 晨，韩 雪

(1.南京城驿城市与交通规划设计有限公司，江苏省南京市汉中路120-1号 210000； 2.皖江工学院土木工程学院，安徽省马鞍山市霍里山大道333号 243031)

自2013年创建公交都市以来，南京市通过优化车辆、优化线网、优化调度，全力打造公共交通基础网络，进一步提高公交服务的便捷性、可靠性、舒适性，提升人民群众对公交出行的满意度和认同感，2017年南京成为首批“国家公交都市示范城市”。但是，面对城市功能定位不断提升、互联网出行方式迅速普及等新挑战，以及市民出行品质需求与日俱增的新要求，南京公共交通服务质量与保障能力还存在一定短板，具体表现在区域公交发展均衡性还有待提高，公交基础设施投放利用还有待更精细[1]，公共交通系统内部的统筹性还有待加强等；同时，公共交通管理体制改革尚需继续深化，公交行业发展内部动力还需加强。如何为市民提供更高品质、更高效率的运输服务，实现公共交通健康有序发展，是现阶段亟需思考的重要课题。

1 南京市公共交通发展概况

目前，南京公共交通系统包括轨道交通、有轨电车、常规公交、轮渡、公共自行车五大组成部分。近年来，公共交通基础设施供给稳步增长，基本形成以轨道交通为骨干、常规公交为网络、其他公共交通方式为延伸和补充、多种运输方式无缝衔接的多元公交网络体系。全市开通运营10条地铁线，2条有轨电车线，760余条常规公交线路，投放公共自行车10万余辆，做到“区区通地铁”、“村村通公交”。结合轨道交通、中运量公交及新城新区的建设，深化轨道公交两网融合，新辟公交线路166条、调整353条、延长服务时间218条，主城线路重复系数下降20%。中心城区公交站点500m覆盖率由87%提高至100%，公交出行通达性不断提高。持续加大新能源、清洁能源汽车采购力度，提高公交车车型标准，全市空调车占营运车辆比例达99.6%，清洁能源公交车占比达86.7%，到2020年，基本实现主城区、新城新区公交车新能源化。同时，按照精细化建设管理工作要求，改造出新公交站台800多个，极大地提升了市民出行的舒适度。

2 现阶段公共交通发展面临的问题

2.1 公交区域发展不平衡，均衡性有待加强

南京主城与三大副城之间、中心城区与外围郊区之间的公共交通发展水平差异较大。一是南京主城轨道线网呈网格状布局，与外围郊区以放射线进行联系，中心城区形成了更高密度的城市轨道交通网络。轨道交通站点数占全市站点总数的78%(换乘站仅计算一次)，总体轨道交通线网密度为0.25km/km2，其中江南主城为0.41km/km2，江北为0.15km/km2。二是南京常规公交线网由于山水阻隔、大院影响，道路条件受限，分布疏密不均。部分地区仅有有限廊道可以通行公交，一定程度上影响了常规公交线路布局，造成主城区公交重复系数偏大并且部分廊道线路过于密集，中山北路、龙蟠路、玄武大道等主要干道公交重复系数在20以上。另外，南部两区(溧水、高淳)2017年相继实现公交一体化运营，但是公共交通运力投放与中心城区相比仍差异显著，公共交通资源还有待统筹整合，城乡差距还有待进一步缩小。

2.2 基础设施供给粗放化，精细化有待提高

2013年以来轨道交通新线密集开通，由于外围线路比例较高，出现“两升一降”(线网客流上升、单线客流上升、客流强度下降)的情况，轨道交通运营效益降低，线路平均客流强度由1.42万人次/km下降至0.81万人次/km。常规公交除公交快线(D开头线路)外，其他线路功能层次同质化现象显著，骨干及支线线路欠缺，尚未形成“快线-干线-普线-支线”四级网络结构。同时，公交车型普遍较大，全市83.2%在营车辆为10m以上车型，平峰时段公共汽电车满载率较低，全日车均载客由2013年的342人下降为217人，车型结构与线网层次及高平峰客流特征匹配有待强化。配套设施方面，目前南京租用借用公交场站占比近40%，影响公交运行稳定性，且复合开发尚处于起步阶段；公交专用道平均线路承载系数为8.3，早高峰断面平均车流量为73辆/h，使用效益有待提升；江南主城公交中途站点中，站亭配置比例为57%，坐凳配置比例为60%，乘客候车环境有待改善。

2.3 层次体系衔接欠佳，统筹性有待增强

随着网络化运营效益的显著提升，南京市轨道交通客流量稳步增长，目前日均客流占全市公共交通客流总量的55.4%。在公交层次体系多样化中，与交通方式协调的迫切要求相对应的是，与功能演变对应的网络优化存在不足，轨道-常规公交-慢行系统间网络融合以及换乘衔接便利性欠佳。其主要表现：一是城市综合换乘枢纽建设滞后，原先规划的马群、城西路、泰冯路等枢纽尚未建成投用；二是轨道交通站点一体化衔接有待加强，规划设置的公交换乘枢纽实际落实率为50%左右，轨道站点周边200m半径范围内公交站点配套比例为85%；三是轨道交通站点与慢行设施的协调性有待提高，目前全市公共自行车服务网点2739处，城区轨道交通站点周边配套比例仅为80%左右。

3 南京公共交通发展的路径思考

3.1 深化供给侧结构性改革

2012年公交资源整合后，南京基本实现“国有主导、分区统筹、站运分离”的行业发展格局，建立国有资本保障公交公益属性的机制。随着城乡出行诉求的不断提升，基本公共服务推广的逐步深化，应进一步优化理顺管理体制、完善发展机制，实现公益属性与市场运作的有机结合、集约经营与市场竞争的合理优化，构建统一高效、规范有序的公交运营体系和长远发展机制。

3.1.1上下协同，建立政府-企业-乘客互动的有效工作机制

通过坚持推行城市公共交通委员会和公共交通乘客委员会制度，南京在公共交通发展顶层制度设计上提供了长效的实施保障。同时，不断完善公交扶持和监督考核机制，出台企业成本规制管理办法以及财政综合补贴资金管理办法，将服务质量考核与企业年度财政补贴总额以及企业高管人员年薪进行关联，推进公交企业可持续经营。

新时期，南京应继续完善公共交通建设决策咨询和协调机制，行业专家、公交企业代表、社会公众广泛参与，建立基于服务质量与绩效评估的公共交通供给评价机制。依托先进的技术支撑手段，构建公众参与的开放监管平台，实施规划、计划、资金、运营、服务考核全过程监管。同时，与高校、科研院所、科创企业等建立良好合作关系，积极探索公交行业新技术、新应用。

3.1.2推拉结合，开展公交-小汽车协调并举的交通政策研究

纽约、伦敦、新加坡等国际大都市的交通问题治理经验表明，由于城市空间和资源有限，仅依靠大规模道路建设等增强交通供给的手段，难以满足人类社会持续增长的交通需求，必须通过加强城市交通需求管理，提高路网通行能力，实现交通供需平衡。

南京市机动车及私人汽车的保有量呈逐渐增长的趋势，按常住人口计算，2018年末私人汽车千人拥有量为245辆，位居长三角地区前列。随着轨道交通网络的逐步加密完善，汽车出行需求将有所缓解，南京可从控制出行需求和引导出行方式两方面着手，兼顾公共交通与小汽车的优化调整，深入分析机动化出行需求特征，开展交通需求管理对策研究，在现状主城“八高八低”停车收费政策的基础上，制定差异化的通行政策，提高小汽车使用成本。

3.2 出行要素细节优化

随着交通工具多样化发展、出行需求多元化拓展，市民出行方式选择的考量要素从单一指标(如时间成本或费用成本)逐步向综合出行成本转变[2]，便捷程度、舒适度、增值服务等因素关注度逐步提升。为此，城市公共交通系统建设应更注重人的基本需求，关注从个体需求出发的公交体系各要素细节优化，通过多方位考虑出行群体特征，构建人性化的各要素及其要素间的妥善衔接，保证居民出行效率。

3.2.1精准收集乘客出行需求，发展多元特色公交

2018年底，南京整合e江南直达巴士和通勤班车，联合滴滴科技公司合作扩展开通定制公交“您巴士”。运营半年后，新辟线路3条，停运线路66条，剩余运营线路57条。上座率较低，运营效益较差的主要原因是缺乏对公交出行人群特征的精准挖掘分析，线路布设与客流需求匹配不足。未来建议适时调整定制公交供给战略，深化需求信息收集与数据处理，精准匹配特殊群体出行需求，提高线路质量。在服务价格上进行差异化定价，满足不同年龄、不同出行目的的服务需求。完善定制公交开行机制，明确定制公交退出及升级为常规公交的指引标准。

3.2.2深入分析线路客流特征，合理安排运力配置

针对目前支线公交发展短板，可适当采购中小型公交车辆，丰富车型结构，减少道路条件的限制影响；与道路改造、街巷治理、停车整治等活动紧密互动，择机加强城市支路沿线公交服务。完善数据采集技术、精准分析客流，早、晚高峰时段可采取区间车、大站快车、跨线调度等灵活有效的调度形式，提升车辆运行效率，部分线路试点运行“高峰用大车、平峰用小车”运营模式。

3.2.3完善轨道站点接驳设施，优化换乘出行体验

结合轨道站点同步建设非机动车停放设施，改善非机动车骑行环境。公共租赁自行车、互联网租赁自行车应与非机动车设施统筹考虑，采用分散与集中相结合的原则在地铁出入口周边就近布设。租赁自行车出行与短距离常规公交方式优势互补，加强与长距离常规公交站点的衔接。

3.3 基础设施精准投放

公交系统外延式发展应向内涵式提升转变，推进供给精准化和管理精细化。以交通设施资源的容量作为土地开发的约束条件，鼓励具有较高密度、一定混合度的土地开发，形成有利于公共交通发展的交通需求。外围地区坚持公共交通引导城镇发展的策略，保证交通与居住地区整合、车站与建筑融合，提高换乘设施能力。

3.3.1 推进大中运量公交骨干网络构建

根据国际成熟都市圈伦敦、纽约、巴黎、东京的发展经验，由于不同圈层城市发展和交通需求的差异，轨道交通具有清晰的层次体系。在先前大规模建设都市圈城际轨道交通的背景下，南京应深入分析都市圈不同圈层交通需求特征及轨道交通通道，明确各圈层轨道交通发展需求，加强市域(郊)铁路利用研究以及中心城区轨道交通线路建设。外围区域考虑合理发展中运量系统，作为大运量轨道交通的延伸与补充。

3.3.2 完善轨道-常规公交同步优化机制

强化轨道交通和常规公交在线网、车站、客流等全方位的衔接匹配，以轨道枢纽服务范围分析以及公交客流的出行方向分析为基础，锚固轨道枢纽，推广发展高效的地铁接驳线路，为轨道系统喂给客流，强化轨道站点辐射功能[3]。新建轨道交通线路提前编制沿线公交线网优化方案，并与轨道交通线路运营基本同步实施。同时，完善全方位公共交通实时信息服务及换乘导向标识系统。

3.3.3 实施城区公交站场设施升级

新建公交场站同步规划、同步建设配套充电设施，既有公交场站积极协调确保安装充电设施。开展公交中途站与轨道站点衔接的微提升，提升群众出行便利性；围绕轨道站点周边打造微枢纽，按照与轨道交通线路同步规划、同步建设、同步完成的目标，有序推进站点周边公共交通配套设施建设落实。在主要公交换乘节点考虑建设智能化公交站台，方便市民查询公交车到站和换乘信息。

3.3.4 完善城乡公交设施配套保障

进一步推进“行有所乘”基本公共服务向农村地区延伸，在积极实施“全域公交”发展模式的基础上，继续推进城市公交、城镇公交和镇村公交三级网络融合，立足区域交通一体化，注重毗邻地区公交线网衔接。同时，结合农村居民出行需求特征，加快建设标准适宜、安全实用的城乡公交首末站、回车场、候车亭(牌)，完善换乘设施，实现有序衔接。

3.4 智能化管理提升

强化“互联网+公交”应用，充分发挥智能交通的技术优势和协同效应，结合新技术、新产品，提高交通运输系统效率，提升公交智能化调度和信息服务水平，全面、准确地进行公交管理。

3.4.1 深化数据采集和互联共享

加强公交实时运营数据采集，融合居民出行、道路、管控等各项数据，丰富数据维度；建立长期、可持续的公交数据分析机制，深入挖掘数据规律；加强系统集成平台建设，推进数据共享开放，支撑辅助决策。促进不同主体的业务联动效率提升，带动传统公交管理模式向精细化智能化管理方向转型。

3.4.2 提升移动支付的应用深度

通过与支付宝、苏宁易付合作，南京市已基本实现地铁、常规公交、有轨电车等公共交通工具移动支付全覆盖。新时期应提升移动便民支付建设的深度和广度，挖掘移动支付收集的客流特征规律，推动南京市与长三角其他城市公交二维码互联互通，助推长三角深度融合与一体发展。

4 结语

以公交都市创建为载体，南京市通过完善公交优先发展政策、加快公共交通基础设施建设、提升公交运营服务能力、保障公交路权等有效措施，使公共交通取得了长足的发展。新时期应对新趋势新挑战，应转变发展理念，从基础设施的规模投放转向从人的出行体验提升入手，着力解决城市公共交通发展不平衡不充分问题，推进公共交通精准化调度、均等化覆盖、人性化服务、高效率运行，实现公交更高质量、更可持续发展。