PPP模式下公办养老机构的民营化研究

田 萍

(淮阴工学院 人文学院，江苏 淮安 223003 )

随着我国人口老龄化程度的不断加深，养老成为社会普遍关注的民生问题。习近平总书记在十九大报告中指出，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。近些年来，我国养老机构建设得到了快速发展。公办养老机构在履行基本养老服务职能、承担特殊困难老年人集中养老任务等方面，发挥了重要作用，但也面临着一些问题，需要改革、发展和创新。

1 PPP模式下公办养老机构民营化的紧迫性

1.1 老龄化程度的不断加深提高了对养老机构的需求

根据联合国人口署规定，当一个国家和地区60岁及以上老年人口数占人口总数比例10%，或者65岁及以上人口占人口总数比例达7%时，即步入老龄化社会。2000年，我国第五次全国人口普查显示，60岁以上的老年人占人口总数的10.46%[1]，标志着我国步入了老龄化社会。《中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2018年底，我国60周岁及以上人口达24949万人，占总人口的17.9%，其中65周岁及以上人口达16658万人，占总人口的11.9%。国务院《关于印发国家人口发展规划(2016-2030年)的通知》(国发〔2016〕87号)指出，“十三五”时期，60岁及以上老年人口平稳增长，2021-2030年增长速度将明显加快，到2030年占比将达到25%左右，其中80岁及以上高龄老年人口总量不断增加。预计到2050年前后，我国老年人口将达到峰值4.87亿，占总人口的34.9%。其中，到2020年，失能老人将达到4200万，80岁以上的高龄老人将达到2900万[2]。

为了应对不断加深的人口老龄化，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(2016-2020)》提出积极应对人口老龄化，健全养老服务体系，建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。机构养老虽然处于补充地位，但在现代社会养老服务体系中发挥着重要作用，具有不可替代性。尤其是高龄、失智、失能、半失能等生活不能自理的老人，对养老机构有着更加迫切的需求。因为他们在生活照料、医疗、康复、护理等方面都有着与其他老年群体不同的需求，需要特定的设施和专业化的服务，这些是家庭、社区养老方式难以提供和保证的，而养老机构最突出的优势就是设施和服务的专业性，能够为老年人提供专业化的照护服务。

1.2 公办养老机构的供给与老年人的需求不相适应

公办养老机构分为公办公营、公办民营、公建民营三种运营模式。《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》(京政办发〔2015〕8号)指出，公办公营是指政府拥有养老机构所有权，并行使运营权的运营模式；公办民营是指政府通过承包、委托、联合经营等方式，将政府拥有所有权并已投入运营的养老机构的运营权交给企业、社会组织或个人的运营模式；公建民营是指政府通过承包、委托、联合经营等方式，将政府拥有所有权但尚未投入运营的新建养老设施的运营权交给企业、社会组织或个人的运营模式。萨瓦斯(E.S.Savas)认为，民营化指“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求”[3]，公办民营和公建民营都是养老机构的民营化方式。

我国养老机构整体经营状况不佳，据《中国养老机构发展研究报告》显示，被访的257家养老机构中，48.1%基本持平，32.5%亏损，有盈余的仅占19.4%[4]。《老龄蓝皮书：中国老龄产业发展报告(2014)》显示，截止2013年底，中国各类养老服务机构中，公办养老机构约占72%[5]。公办养老机构普遍存在的问题，主要有服务对象偏差,收住的老人大都是生活能自理的老人，失能半失能老人入住难；入住率偏低，大量床位空置，造成养老资源的浪费；管理方式僵化，行政色彩浓，市场化不够，养老服务水平不高；公办养老机构迫切需要深化改革。PPP(Public-Private Partnerships)模式下公办养老机构的民营化，是指采取承包、租赁、委托管理、联合经营、购买服务等模式，将公办养老机构的所有权和经营权分离，不改变产权基础，由社会力量管理运营。PPP模式是政府履行公共服务职能方式的转变，是目前公办养老机构改革普遍采用的方式。

2 PPP模式下公办养老机构民营化的可行性

2.1 PPP模式下公办养老机构民营化的政策基础

为了推动公办养老机构的民营化改革，民政部、财政部等相关部门颁布了一系列的政策文件。2000年，国务院办公厅转发民政部等部门的《关于加快实现社会福利社会化意见的通知》(国办发〔2000〕19号)，首次提出社会福利社会化的指导思想、目标和总体要求，开启了我国社会福利社会化的进程。2013 年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》 (国发〔2013〕35号)，明确提出要“开展公办养老机构改制试点”。同年，民政部发出《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》(民函〔2013〕369 号)，提出推行公办养老机构公建民营和探索提供经营性服务的公办养老机构转制成企业。

2014年，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)，这是我国财政部推广PPP以来所颁布的第一份正式文件，也是我国官方首次提出PPP概念。随后，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)明确指出，政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。2015年，民政部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号)中指出，“鼓励民间资本参与机构养老服务”，首次提出养老服务的PPP方式，PPP与养老服务相融合。2017年，财政部、民政部、人力资源社会保障部联合印发《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》(财金〔2017〕86号)，鼓励政府将现有公办养老机构交由社会资本方运营管理。2019年，财政部发布《关于推进政府和社会资本规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)，提出优先支持养老等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。

2.2 PPP模式下公办养老机构民营化的实践基础

在国家相关政策的指导下，PPP模式下公办养老机构民营化的改革实践也在层层推进。2014年9月，全国省级民政部门确定第一批124家公办养老机构改革试点单位，我国公办养老机构的改革实践正式启动。2015年5月，国家发改委官网首度发布PPP 项目库。PPP 推介项目包括基础设施、养老项目、旅游开发、保障房等类型，共计1043个项目，总投资1.97万亿元。其中，养老服务项目共有38个，总投资20亿元[6]。2016年8月，民政部办公厅、发展改革委办公厅联合印发了《关于开展以公建民营为重点的第二批公办养老机构改革试点工作的通知》(民办发〔2016〕15号)，重点对公建民营的范围、实施方式等内容作了规定。2017年，确定第二批116家公办养老机构(含农村特困人员供养机构)改革试点单位。

伴随着PPP模式下公办养老机构民营化的推广，学者们结合各地的实践进行了有益的总结和探讨。在中国知网-中国期刊全文数据库内同时搜索PPP和养老机构，共有52篇相关文章。其中，有16篇文章结合具体地区分析PPP模式在养老机构建设中的应用，研究最早开始于2014年，主要集中在北京、上海、云南、内蒙等11个省、自治区和直辖市的养老机构；有3篇文章对具体的公办养老机构的PPP经营模式进行了深入研究，包括刘启慧、巢小丽和朱露露等作者。这些研究为PPP模式下公办养老机构民营化实践提供了可以借鉴的案例，为这项改革奠定了可靠的实践基础。

运用PPP模式，吸引社会资本参与公办养老机构建设，可以缓解政府财政的压力，分散投资经营风险，充分发挥社会资本在经营管理方面的专业性，提高养老机构的运行效率，是当前解决我国公办养老机构问题的有效方式，也是创新之举，是未来养老机构发展的必然趋势。

3 PPP模式下公办养老机构民营化面临的挑战

3.1 公办养老机构的公益性受到挑战

在传统体制下，我国公办养老机构一直是以城市“三无”、农村“五保”老人作为主要服务对象，只要老人符合救助条件就可以无条件享受养老服务。公办养老机构由政府投资和经营管理，工作人员都是行政或事业编制，服务定价偏低，社会信任度高，公益性是公办养老机构的本质特征。

PPP模式下公办养老机构的民营化，实行政府和社会资本共同合作，强调兼顾养老机构的公益性和盈利性。英国经济学家亚当·斯密的理性经济人假设理论认为，人的行为动机根源于经济诱因，每个人都是争取自我利益最大化的理性追求者。社会资本也一样，逐利性是其最本质的属性，也是其投资经营的动力，追求利润是第一位的。PPP模式下，民营化后的公办养老机构日常管理一般都由社会资本运营，政府从原来的建设者、投资者、管理者等等转变为监督者，主要行使宏观调控和监督的职能，这一转变符合PPP模式的理念，也是现代的经营管理方法。但伴随着社会资本经营自主权的扩大，服务对象、收费价格等都会偏离公益性的要求，公办养老机构的公益性受到了挑战。

3.2 公办养老机构的持续性受到挑战

长期以来，公办养老机构是我国社会福利事业的重要组成部分，属于政府的公共服务，承担着社会养老保障的“托底”功能，在养老事业中占据着不可或缺的地位。公办养老机构关注的是社会效益，以及对社会稳定和发展所发挥的作用，不考虑是否盈利，发展虽然缓慢，但持续性是可以保证的。

PPP模式下公办养老机构的民营化，养老机构依然必须坚持公益性，必须承担着城市“三无”、农村“五保”，以及生活困难的高龄、失智、失能、半失能老人的养老服务，这些老人没有收入或收入水平很低，支付能力很弱，市场利润的空间不大。养老机构建设和运行需要投入大量的资金，社会资本都希望尽快收回成本，而由于服务群体的特殊性，资金回收速度较慢，1-3 年就可以回收投资的机构所占比例只有4.6%，62.4%的机构需要10年以上才能够回收投资[7]，社会资本面临着较大的风险和压力。另外，政府领导人的更换、国家政策的变化等都会给双方合作的养老机构PPP项目带来一定的不确定性。为了降低风险，社会资本往往会急功近利，不对养老机构的经营进行长期规划。有的还会降低服务质量，以获得较高的利润，这都会对老年人的利益造成损害，不利于养老机构的持续良性发展。如果最后双方合作持续不下去，社会资本就会中途撤资，停止合作，养老机构的持续性受到了挑战。

3.3 公办养老机构的产权归属受到挑战

一直以来，公办养老机构都是由政府投资兴建，土地由公共部门划拨。养老机构的产权，即所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权是统一的，归国家所有。而且，在这样的体制下，公办养老机构的经营管理也是由国家单独直接掌握，不仅产权清晰，而且国有资产不容易流失。

PPP模式下公办养老机构的民营化，使得养老机构的产权归属变得复杂。政府不再是养老机构唯一的投资主体，社会资本也投入建设资金、专业技术等，成为投资者。在PPP模式下，养老机构的产权开始共有，财产的五项权利可以互相分离，所有权的权利主体是财产所有者，但是占有权、使用权、收益权和处置权的权利主体有可能是非所有者[8]。政府长期以来一直追求社会效益最大化，不同于社会资本追求经济效益最大化，对于养老机构的市场化经营没有经验。PPP又是个新事物，更需要一个学习和适应的过程，合作中政府容易处于相对被动的一方。另外，PPP模式下，养老机构一般由社会资本进行运行管理，政府不直接参加养老机构的经营，合作双方存在着信息不对称，政府对养老机构资产、利润等的监管有一定的困难。管理不善的话，容易造成公办养老机构产权模糊不清,产权归属受到了挑战。

4 推进PPP模式下公办养老机构民营化发展的对策

4.1 明确规定公办养老机构应有的服务对象

新自由主义代表人物弗里德里奇·哈耶克(Friedrich August Hayek)把社会保障分为有限的保障和绝对保障，有限的保障是“抵御严重物质贫困的保障”，绝对保障是“确使某人或某些人获得一定生活水平的保障”。他主张有限的保障，“向那些因自身无法控制的情势而蒙受极端贫困或饥馑的人提供某些救济，早已被视为社会的一种责任”[9]。我国现在是发展中国家，政府的财力和资源是有限的。履行“托底”保障基本职能，这是公办养老机构义不容辞的责任和义务。PPP模式下公办养老机构民营化，仍然必须服务于对养老服务有刚需的、且没有能力在市场上购买养老服务的老年群体。只有坚持正确的服务对象，才能保持公办养老机构的公益性。

要保证民营化之后公办养老机构的服务对象符合要求。首先，国家政策文件中必须明确规定服务对象。2015年，北京市发布《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》(京政办发〔2015〕8号)，规定公办公营养老机构服务于城市“三无”、农村“五保”老人，以及经济困难的、计划生育特殊困难的、为社会做出重要贡献的的孤寡、失能、高龄老年人，履行好政府“托底”保障职能。公办民营、公建民营养老机构要至少保留20%的床位，用于接收基本养老服务保障对象。其次，政府职能部门必须加强监督和评估。一般养老机构更倾向于收住经济状况良好，生活能自理的老人。所以，政府要全过程掌握对公办养老机构的监督权，特别是对养老机构“托底”保障情况的监控。政府要建立老年人能力评估和经济状况评估制度，对申请入住公办养老机构的老人进行评估，根据评估结果决定是否准许入住公办养老机构，评估可以采用向第三方购买服务的方式进行。

4.2 明确给予公办养老机构合理的资金回报

经济学家保罗·萨缪尔森(Paul A.Samuelson)的提出了公共物品(产品)理论，按照这一理论，养老机构属于准公共产品，兼具公益性和市场性，其供给一般由政府和市场一起承担。按照这一理论，公办养老机构的资金回报主要依靠政府补贴和“使用者付费”共同实现，合理、可持续的投资回报机制可以充分调动社会资本的参与热情，这是吸引社会资本投资养老产业、促进 PPP项目成功运营的关键[10]。合理的资金回报使得公办养老机构能平稳持续运行，保证养老服务供给的质和量，从而有效满足老年人的养老需求。

要保证社会资本基本的、稳定的利润空间，首先，必须要拥有健全良好的法制环境。政府要制定完备的、操作性强的PPP模式投资养老机构的法律政策，政府和社会资本的合作要依法而行。合同是PPP项目的核心，政府和社会资本必须签订合同，用法律来约束彼此的行为。合同要明确约定各方在合作中所享有的权利、承担的义务、违约的责任，约定社会资本的最低利润水平，不足的时候通过政府购买养老服务或者财政补贴、税收优惠等方式帮助社会资本实现投资的收益。其次，要通过有效举措保证社会资本的收益。在资金回报中，政府的补贴是比较重要的一部分，它是养老机构稳定的经济来源。政府的补贴要科学化，尽量集中、有针对性，把有限的资金用在政府“托底”的服务对象上。补贴过于分散，就不能起到支持和鼓励养老机构发展的作用。对承担“托底”保障职能的公办养老机构进行政府财政补贴，补贴发放时按照入住政府保障对象的实际人数，而不是按照床位数。对于没有政府保障对象入住的公办养老机构不发放补贴，实行于民办养老机构一样的政策，共同参与市场竞争。

4.3 明确保证公办养老机构清晰的产权归属

公办养老机构都是由政府投资兴办，占地面积比较大、房屋宽敞，硬件设施相对来说都比较好。通过PPP模式对公办养老机构进行民营化改革，养老机构的国有资产的归属必须予以明确。目前公办养老机构的改革，主要是对管理体制进行改变，基本不涉及产权的性质改变。从各地的政策导向与实践来看，大部分地区包括北京、天津、浙江、河南、四川、山东等省市，在推进公办养老机构改革、转制的过程中，现阶段主要推进的仍然是以转变管理体制为主的改革[11]。

要保证公办养老机构的产权，首先，要建立科学的资产管理制度，保障国有资产。如北京市首家采用 PPP 模式经营的养老机构——恭和老年公寓，政府规定设立养老机构管理发展资金，该资金由运营方每年按照不低于国有固定资产投资的2%留存；建立风险保障金，运营方以押金形式向所有权方一次性缴纳国有固定资产投资1%，主要用于运营方造成的设施设备异常损坏的赔偿，运营方异常退出的风险化解等[12]。其次，要严格公办养老机构的资产财务管理制度，增加透明度，防止弄虚作假。公办养老机构的建设遵循实用适用原则，避免铺张豪华。政府可以引入第三方监管，政府依据第三方评审报告对引入的社会资本进行监督。如北京恭和老年公寓委托第三方监督评估机构每个月对公寓进行评估，这项评估会涉及许多方面，包括老人入住率、设备安全性、饮食居住条件、工作运行状况以及财务状况等。

PPP模式下公办养老机构的民营化，在我国刚刚起步，面临着诸多问题和挑战，采取科学合理的对策可以提高养老机构服务水平，提升养老服务供给质量，推动PPP模式在我国养老机构服务领域的应用可持续发展。