江西“僵尸景区”问题探析

叶林

[摘 要]优质旅游资源闲置导致旅游资源极大浪费。笔者选取此种现象较为普遍的江西民营资本主导景区为调查对象，通过对景德镇古窑和大觉山2家5A级景区、64家4A级景区的走访调查，得出旅游资源闲置的原因，主要分为底数不清、各自为政、景区所有权“虚化”3个方面，深层次原因为历史遗留问题、政策缺位问题、第三方评估、监督问题等。笔者提出了要出清“僵尸景区”、释放闲置旅游资源、盘活闲置旅游用地，形成有效市场的对策，旨在提高优质旅游资源的利用率。

[关键词]僵尸景区;旅游资源;闲置;实证分析

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.02.061

[中图分类号]F592.7[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）02-0-02

0     引 言

想要成为“优质旅游资源”的重要前提，除了要在国内外拥较大的名气以外，还必须被国内权威部门所认可（比如说常见的××级文保单位、××风景区或者世界遗产等）。作为历史悠久的千年古城，江西山川秀美、人文鼎盛、物产丰富、区位优越，自古就是旅游名省，具备发展旅游业的天然优势基因。经历40年改革发展，江西旅游景区建设卓有成效，截至2018年7月，已建成5A级景区10家，4A级景区130家。5A级景区数量仅次于第一方阵的江苏（23家）和浙江（16家），与四川、广东、河南、山东（各11家）和新疆、湖北、安徽（各10家）一起构成了全国旅游景区建设的第二方阵。由于旅游市场有风险、旅游企业有生死、产品生命有周期，经历近30年市场淘洗，一些地方陷入了无投资、无建设、无营销、无增长、旅游资源闲置的发展困局，形成了大批“僵尸景区”，在还没来得及建成科学有序的国有旅游资源经营权进入机制时，构建退出机制问题已扑面而来。依据现阶段的法律法规以及相关条例来看，面对如何提高优质旅游资源管理的内容稀少，虽然有一些景区有设置相关条例或者法规但是整体结构空洞而且内容粗浅。此外，国内诸多优质旅游资源在管理制度上缺少一个统一化的管理机制，都是采用各省自治的方式进行管控。从表面上来看这种方式具有一定的可行性，但是因为没有一个统一标准，使优质旅游资源管理的规范性变得越来越差，导致整个地区的旅游经济受到严重的影响。面对出现的这些问题，要如何能够准确地把握位全域旅游高质量发展的内核，针对当前的突出矛盾和症结，加快景区制度改革，实现挺进全国第一方阵的旅游效绩目标，并结合景区自身的实际情况从根源上解决“僵尸景区”现象，成为当前各级旅游管理部门亟待解决的难题。

1     优质旅游资源研究实际应用价值及现实意义

1.1   盘活闲置旅游资源，增加旅游产值，避免不必要损失

优质旅游资源是不可复制的稀缺资源，在寸土寸金的今天尤其如此。目前，经转让的风景名胜区、森林公园、历史文化名村等优质旅游资源已占总量的一半以上。通过建立与完善优质旅游资源管理制度，建构国有旅游资源经营权退出机制，反思和重构其转让机制，形成中国特色旅游资源产权体系，不断盘活闲置旅游资源，这样就能够在增加旅游产值的同时有效避免资源浪费情况。

1.2   构建科学、完善的优质旅游资源管控机制

过去，国内有相当一部分的旅游资源无论是在审批、权限以及监管方面都使用着过去传统的旅游资源管控模式，而这些模式早已经不能够再适应新时期的旅游发展需要。此外，国家以及各个地区的管理机构在制度构建和完善方面也存在许多的问题，再加之国有旅游资源所有权、管理权、经营权制度远未完善，越来越多的闲置旅游资源在景区出现，如果没有采取一些科学合理的策略，那就会给国家的优质旅游资源带来严重的浪费问题。通过对全省闲置旅游资源进行调研，能够理解地方政府旅游政策制定过程中的问题导向和政策执行过程中的实践特质，形成聚焦问题的学术意识，就如何盘活闲置旅游资源提供对策，助力江西创建全域旅游示范省。

2     国内外“僵尸景区”研究发展趋势

所谓的“僵尸景区”，按照学术界的理解可以将其分成不同的方面进行研究：首先，对于许多旅游资源出现被闲置情况的原因进行探索和分析，并从中总结出一些有价值的问题，如有些学者针对我国乡村闲置宅旅游开发历程，对各种开发模式进行了利弊分析;其次，针对那些造成优质旅游资源出现的闲置问题，采取一些政策上的应对措施或者由政府部门协同其他机构共同解决;最后，针对“僵尸景区”管理现状进行法制建设。有关学者提出国家风景名胜区——齐云山风景名胜区存在建设失控、风貌失调、景观失色、环境失味、业态失序和效应失控等突出问题，并提出整改途径，以求完整地彰显齐云山的景观魅力，提升资源价值和影响力。和其他国家的制度以及结构相比，我国是一个处在社会主义初级阶段的发展中国家，具有明显的社会形态意识，如果只盲目地运用西方或者外来的方式，只会得到适得其反的效果，所以必须将这些内容结合我国的实际国情，先从理论调查开始着手，然后再深入景区中与实践相结合，这样能够有效地解决这个问题。

3     江西“僵尸景区”问题现状

20世纪90年代以来，为加速旅游资源开发，促进旅游产业发展，江西各地通过招商引资，转让了一批优质旅游资源的经营权，形成了众多资源型民营景區，转让期长达30～70年。目前，这些资源型民营景区，除大觉山等个别景区，普遍未按合同约定进行资本投入，陷入了设施老化、产品滞后、业态单一、管理混乱、无投资、无建设、无营销、无增长和旅游资源闲置的困局，已沦为“僵尸景区”，与当初招商引资的初衷背道而驰。这种旅游资源的人为闲置，导致旅游景区版图的斑秃和建设进程的凝冻，正成为制约全省域全域旅游发展的主要矛盾和症结。

4     江西出现“僵尸景区”问题的主要原因

4.1   景区资源底数统计、认定难

因为各个地区以及省份的景区经过一系列的土地权限变化、历史原因变革以及各种因素所产生的利益问题后，优质旅游景区存在严重的内部问题（比如土地权限的归属问题、双方共同认可的标准设置以及如何共同建设等），而想要全面性地了解和分析这些问题，就必须做好深入性调查，但是这些调查工作一旦开展就会出现各种利益关系群体从自己的角度去获得最大的利益，通过虚报、谎报数据的方式吸引社会各界的力量进行资本投入，同时景区在政策设置方面也往往未能够做到及时、全面，使优质旅游资源经常会出现资源无法准确统计以及底数模糊的问题，严重地影响了优质旅游资源的发展。

4.2   各自为政

众所周知，各个地区以及旅游管理部门所具有职能以及管控机制是各不相同的，对于一些相同问题的处理方面也缺少一个统一化、标准化的方式，基本上国内的旅游管理部门和政府机构也未能够制定出一个完善的清查措施。国家有强调通过各级政府机构共同联合的方式来确立一个管理和究责机制，可是收到的实际效果仍然并不理想，各个部门之间不能产生一股内在的向心力。還有一个问题就是当某个具有良好发展前景的旅游景区被某个地方接收并进行管控之后，就会容易构成一个利益圈子，一部分别有用心的人就会从中私取利益。

4.3   景区所有权“虚化”

按《国际旅游法》，国家对旅游资源拥有永久主权，我国对优质旅游资源主要实行全民所有制和集体所有制。可是在实际情况中，景区只是名义上属国家管控，权限则由地方掌握，那么就会容易出现权限“虚化”。通俗地说就是地方部门在进行景区管控时为了实现自己的经济和行政价值而导致国有财产流失;还有一个问题就是短时间的这种行为会给那些拥有优质旅游资源的景区带来不同程度的影响。因为景区管理工作必须具有良好的专业管理能力，但一些地方管理部门则是为了获取大量经济利益采取外包的方式，导致原本稀缺的景区资源被恶意过度开发。

5     江西出现“僵尸景区”问题的原因

5.1   历史遗留问题

20世纪90年代以来，为提升保护和开发效率，在国有旅游资源所有权、管理权、经营权制度远未完善的情况下，江西和全国其他地方一样普遍开展了经营权转让实践。目前，全省经营权转让的风景名胜区、森林公园、历史文化名村等优质旅游资源已占总量的一半以上，转让期30～70年。然而民营企业难有常青树，民营企业并没有充分的资金和力量对景区进行开发;在景区的管控机制上，管理人员不愿意负责经营管理，这也成为当前国内各大景区普遍存在的问题。全省70%以上的资源型民营旅游景区陷入了设施老化、产品滞后、业态单一、管理混乱、无投资、无建设、无营销、无发展和旅游资源闲置的困局，形成了大批“僵尸景区”。

5.2   第三方评估、监督问题

缺少一个完整的、系统化的评价和考察机制（比如接受考察景区的票价、实际的收入水平、景区运营支出、旅游资源价值、配套设施水平、旅游服务质量和接待服务人数等）情况进行全面考核和评估，从而适时调整景区价格。

6     结 语

想要有效地解决江西地区“僵尸景区”问题，除了要厘清经营不善的经营者如何退出闲置旅游资源经营权外，还必须制订一个科学、高效的“僵尸景区”清理方案，释放闲置旅游资源，盘活闲置旅游用地，形成有效市场，这是助力江西创建全域旅游示范省的关键环节。

主要参考文献

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