整体性治理视角下的智慧健康养老产业发展碎片化与路径优化研究

韦艳　李坤城　徐赟

智慧健康养老产业是供给侧结构性改革下解决中国养老产业结构失衡的重要手段。研究结果表明，由于治理主体、信息平台、供给主体、发展目标、产业发展和行业标准等碎片化的存在，使得智慧健康养老产业发展缓慢。本文从构建整体性服务政府、数据共享的整体性、多元供给主体、精准对接老年人需求、产业集群发展和制定行业标准等方面提出优化智慧健康养老产业发展路径。

研究背景

十九大报告中提出：“实施健康中国战略。积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展。”随着2019年4月国务院《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）的出台，推进发展高质量的养老服务成为当前的任务。智慧健康养老产业是供给侧结构性改革背景下的产物，是解决中国养老产业结构失衡问题的有效手段。随着人口老龄化的加剧和养老服务需求的日益增长，正将智慧健康养老产业带进前所未有的历史机遇期。到2018年年末，中国60周岁及以上老年人已达2.49亿，占总人口的17.9%，预计本世纪中叶，中国60岁及以上老年人口接近5亿，将占总人口的35%左右。[1]智慧健康养老产业作为一种新兴业态，其市场模式还处于探索中远未成熟，但其增长呈爆发式上升。

智慧健康养老产业是围绕智慧健康养老产品和服务开展的经济活动集合，是在传统健康养老产业基础上，深度融合大数据、云计算、物联网、人工智能等新一代信息技术孕育出的新兴产业形态。智慧健康养老产业的发展既能够借力养老需求的增长实现产业规模的迅速扩大，也能够催生出新的消费领域促进消费升级，产生规模经济和长尾经济效益。2017年2月6日，工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委制定了《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》（工信部联电子〔2017〕25号），要求到2020年，基本形成覆盖全生命周期的智慧健康养老产业体系，使智慧养老产业在经济新常态下成为推动经济发展的重要动力。为加快推动老龄事业和产业发展，形成健康合理的产业体系，在2019年8月28日，国家发改委等21部委联合发布《促进健康产业高质量发展行动纲要（2019-2022年）》（发改社会〔2019〕1427号）。

由于智慧健康养老产业发展时间短，政府部门之间、政府组织与企业之间、整体行业之间面临很多问题导致智慧健康养老产业呈现出“碎片化”发展的趋势，成为阻碍智慧健康养老产业快速发展的因素。而整体性治理可以很好地契合智慧健康养老产业的发展，整体性治理理论强调的是政府部门之间、政府组织与非政府组织之间的协同整合运用，以公民需求为导向，为公民提供无缝隙服务的治理模式，从功能再造的组织、以问题解决为导向的方法和以公众需求为核心的价值基础。[2][3]本文将基于整体性治理理论的视角，剖析智慧健康养老产业如何从“碎片化”走向整合，为智慧健康养老产业的路径优化提供理论依据。

文献回顾

英国約克大学的安德鲁·邓西尔在1990年最早提出了整体性治理的概念，后来由英国理论学家佩里·希克斯[4]（Perri 6，2002）最早论证，针对新公共管理运动所形成的个人主义思维方式泛滥、政府治理碎片化与空心化等批判性反思而提出的，[5]新公共管理运动的先驱国家在实践层面率先加以使用，[3]国外的研究更倾向于问题与实践方向，主要有整体政府、水平化管理、[5]政策领域、[6]高等教育[7]等不同的方面。国内对于整体性治理理论的关注始于本世纪初期，主要集中在两个方面，一是基础理论研究，二是实践应用研究，涉及到网络治理、区域公共管理、电子政务与大数据等方面。[8]

智慧健康养老产业涉及的文献研究比较少，已有的文献研究较多是关于智慧健康养老模式或是服务的探讨。对于智慧健康养老模式或是体系构建的研究来看，传统的养老模式有资源利用效率低、养老水平差、养老责任归属意识弱等问题，但利用“互联网+”背景下的智慧养老模式有助于解决我国目前的养老困境，是非常有前景的尝试;[9]从智慧健康养老服务的研究来看，社区养老服务能够实现智慧化，通过开展智慧养老服务能提高老年人的生活质量，用“智慧”匹配社区养老服务供给与养老服务需求，推动个性化链接，实现信息化整合。[10][11]

虽然已有研究从智慧健康养老产业角度出发研究较少，但是还是为本文研究提供有益的思路。智慧健康养老产业推动养老供给侧结构改革，为养老产业提供新的思路与途径，需要进行思想观念宣传、制度保障等路径优化。[12]基于产业链整合理论，从企业链、价值链等五个子维度进行分析，实现智慧养老产业的持续发展。[13]

综上所述，已有研究对智慧健康养老产业发展碎片化的研究鲜有涉及，同时整体性治理理念非常契合智慧健康养老产业发展的研究，本文强调智慧健康养老产业的整体性治理，为系统地解决智慧健康养老产业的碎片化发展现象提出新的研究思路合萼整体性治理路径，力图从实践的角度丰富已有的研究。

智慧健康养老产业发展碎片化分析

基于以上文献的梳理，本部分将从治理主体碎片化、信息平台碎片化、供给主体碎片化、发展目标碎片化、产业发展碎片化和行业标准碎片化六个方面对智慧健康养老产业发展碎片化现状进行分析。

（一）治理主体碎片化

从国家出台的政策文件出发，明确治理主体是治理的关键一环，国家已经出台的关于智慧健康养老的政策文件中，存在治理主体碎片化的现象。从《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》的文件来看，是由工信部、民政部、国家卫生计生委共同制定的，不同部分由不同部门牵头，各部门分工合作，政府部门之间沟通不畅，执行存在偏差。在政策落实的时候缺乏统筹监管，也易出现职责分工不明确、利益矛盾激化等问题，使政府资源分散，难以发挥整体效应。智慧健康养老产业在发展过程中缺乏产业监管标准和监管部门，导致现有养老资源利用效率低下等现象，造成智慧健康养老产业中产品供给和服务推广时质量参差不齐。

（二）信息平台碎片化

信息平台重复建设，信息孤岛林立，信息平台有碎片化现象。智慧健康养老产业涉及信息、医疗等多个行业，分属工信、民政、卫健委等多个部门，缺乏相应的协调对接，会有信息服务平台重复构建的现象出现。智慧健康养老运用的信息技术手段，在政府各部门的独立应用会导致部门职能的割裂和信息的孤岛。[14]如养老服务归属民政部门，数据信息来源于企业搭建的智慧健康养老信息平台，有数据管理标准不统一，信息统筹与发展明显不足，导致养老服务难以整合，很难使智慧健康养老产业产生规模经济。同时，老年人健康信息又具有一定的隐私性和價值性，企业或政府对于信息采集、存储、使用没有合理的、统一的监管平台，并且企业搭建的信息平台对病毒入侵、防盗取等关注度较少，信息安全隐患较高，政府部门之间、企业之间数据、信息等不能互联互通共享，形成各类信息资源整合以及各智慧健康养老平台之间的信息孤岛。信息孤岛的形成是阻碍智慧健康养老产业发展的原因之一。

（三）供给主体碎片化

智慧健康养老产业中产品和服务存在供需不匹配的现象。智慧健康养老产业的供给主要靠企业的研发、企业的推广或是政府的购买来实现，虽然有多主体进行推广或购买，但是主体之间没有形成协同合作的整体供给体系。从企业的供给来看，高端核心信息技术缺乏，成果转化较差，导致企业在发展过程中集中研发养老的低端产品，多是对于健康手环、健康腕表之类的普及，而高端智能产品研发不足，种类少、普及率低，中高端市场推广力度不够，产业规模不大，供给片面化，未形成多层次、多功能、智慧化的养老服务供给链。从政府供给来看，政府对智慧健康养老产业的发展统筹推广力度不足，供给主体的职责划分分工不明确，各地政府对于智慧健康养老产业的发展定不明确，缺乏整体规划。政府作为智慧健康养老产业的主导核心，未完全承担起监管、执行职能的责任，导致智慧健康养老产业难打开销路，发展缓慢滞后。

（四）发展目标碎片化

智慧健康养老产业的发展目标是老年人群体，对于老年人需求的定位太散，而且产品定位过于低端和被动。发展目标定位太散主要表现在企业的两个方面，一是对于老年人口的养老需求定位，二是对智能产品的定位。首先是智慧健康养老产业中养老服务和智能产品提供都是被动相应，未精准对接老年人口的多元化需求。老年人的需求是多层次的，包括生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求等，[15]但目前智慧健康养老企业服务提供的种类比较基础，企业结合智能产品与养老社区、机构合作推广的服务也只关注老年人的传统养老服务，对于老年人精神方面的需求不足。其次是市场上大部分的智能设备存在适老性不足、操作性难、实用性不强、价格高等问题，都会影响老年人主动接受的积极性和使用智能产品的需求度，也是影响智慧健康养老产业发展的问题所在。

（五）产业发展碎片化

智慧健康养老产业集群化发展不足，小微企业多且发展定位散，发展空间小，市场化程度低。产业发展结构，智慧健康养老产业发展存在无序、分散，发展结构失衡的问题，智慧健康养老多需依靠养老机构、社区或医疗机构来满足。但市场上养老机构的数量性短缺和结构性短缺问题都很突出，[16]很难带动上下游企业和衍生企业经济增长，给小微企业的发展空间不大，难以形成产业链。

（六）行业标准碎片化

智慧健康养老产业行业间缺乏统一的标准，碎片化发展。一方面在产品供给和服务推广方面如果缺乏统一的标准，市场反映效果不好，也会造成政府管理方面的困难，制约智慧健康养老产业的发展。另一方面在产品供给和服务推广方面缺乏专业技术人员，也缺乏挑选专业技术人员的标准，很多从业人员对于产品与服务不是真正的了解，产品与服务对应的老年人群体不能合理匹配。同时也不能合理地给老年人培训信息产品使用技能，以致于服务产品推广效果不好，使老年人群体使用智慧服务和智能产品能动力不足，抑制智慧健康养老企业的发展，也是在抑制整个智慧健康养老产业的发展。

智慧健康养老产业发展路径优化

根据上文所提出的智慧健康养老产业“碎片化”问题，本文将从整体性服务政府、开放共享数据、多元供给主体、精准定位目标、产业集群发展和出台行业标准等六个方面给出智慧健康养老产业的优化路径。

（一）整体性服务的政府治理模式

从顶层设计出发厘清政府职能，构建整体型服务的政府治理模式，整体性服务的政府进行合作分工，为老年群体提供无缝隙服务。正确定位政府、企业和市场的多元主体职能，权责定位，提高执行能力。如杭州市所形成的“属地管理、分区而治”的工作格局，确定政府主体职能定位，推动智慧健康养老产业的发展。政府对于产业发展进行资金扶持，对产品质量标准化、服务定价等方面建立统一的制度或标准，推动产业发展。

（二）数据共享的整体性

整体性治理下的智慧健康养老产业发展需要数据共享，为企业未来的发展，产品的研发提供基础，也为监测老年群体的健康状况提供依据。首先，保证数据安全的前提下，政府建立统一的数据储存标准，为各方整合数据提供方便。浙江省政府不仅处主导地位，还进行了统一监管，由市级监管平台搭建并对各区服务商平台服务质量监管和市级养老基础数据进行监管。其次，加强政府各牵头部门，如民政、工信厅等和社会组织之间的紧密合作，加快建立统一的智慧养老健康数据对接的平台，打破信息壁垒，实现共享互通。最后，建立数据监管部门，构建以政府为主导、企业参与的数据共享的整体。政府与企业之间的合作，从各个方向打开了输入数据的入口，推动数据共享的进程，构建一个全面、准确的数据共享机制，对产业发展有极大的帮助。

（三）多元化供给主体

为解决智慧健康养老市场的供需不匹配的局面，企业供给与政府供给并存，多元主体推广协调发展。对于企业来说，依托政府、社区、养老机构等方面宣传，网络营销等方式，齐头并进推广智慧健康养老产品，形成多层次、多功能、智慧化的养老服务供给链。对于政府来说，政府购买智慧服务成为供给主体之一，制定适合本土化的智慧健康养老产业发展规划，有多个省份如四川、天津、安徽等地根据自身的特色和要求，制定了适合本省的智慧健康养老产业的发展要求。浙江省在出台的《社会福利事业发展“十三五”规划》中明确深化拓展智慧养老服务，实现养老服务供给和需求的无缝衔接。打开本土销路，推动智慧健康养老产业及数字经济发展。

（四）精准对接老年群体目标需求

智慧健康养老产业就是为解决老年群体的养老需求，企业拓展个性化、专业化、多样化的养老产品和服务。从产品与服务来看，智慧健康养老产品的目标是老年人而非信息技术手段，除了解决老人的基本生理需求和安全需求后，应更注重精神层面的需求。[17]还有从产品结构本身来看，降低设备控制难度，契合老年人对智能设备的了解水平。企业组建专业技术团队，定期为老年人做基本操作技能培训，塑造智慧健康养老的氛围，提高老年人参与智慧养老的兴趣，培育和发展消费热点。

（五）产业集群发展

通过政府评选出优质企业，使企业在区域内纵向一体化发展。智慧健康养老产业可以带动上下游产业的经济效益增长点，形成推动经济增长的产业集群。产业链的每个环节都可由试点示范的优质企业推动产业发展，形成成熟的运营模式。也可以通过政府开展培育智慧健康养老企业的发展，借鉴浙江省实施数字经济“一号工程”，推动互联网、移动智能与民生服务的深度融合，培育和发展消费新热点。

（六）制定行业标准

智慧健康养老产业的快速发展，市场规范是必不可缺的重要基石，主要体现在两方面的标准制定，一是产品与服务标准，一是专业人员从业标准。智慧健康养老产业的发展有供给与需求错配、产品有效供给不足等难题，其中有两个表现就是智慧健康养老产品供给的低效率与高成本和从业人员专业素养较低。[13]首先制定行业产品的统一标准，把控质量与成本，提高供给效率。浙江省绍兴市智慧居家养老服务标准化试点将智慧健康养老服务涉及的技术、管理、服务等要素协调、统一纳入标准体系，总计219项各级标准。目前国家正在进行第三批智慧健康养老应用试点示范企业的申请，可以通过示范试点企业的产品与服务标准作为过渡时期的标准，政府总结归纳制定出五类产品和六类服务标准手册，把控市场智慧健康养老产品与服务的质量。另外从专业从业人员的选拔来看，政府提高扶持力度，组建专业从业人员审核机制、人才培养机制、管理机制，从这些方面完善从业人员标准，提高人员专业素养和专业技能，为产品推广、产业发展奠定坚实的基础，推动智慧健康养老产业的优化发展。

参考文献

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作者简介

韦 艳 西安财经大学统计学院教授，研究方向为人口与可持续发展

李坤城 西安财经大学统计学院硕士研究生，研究方向为社会人口统计

徐 赟 西安财经大学统计学院硕士研究生，研究方向为人口经济