探索符合国情的“吹哨人”制度(观察家)

2020-02-12 05:02:45 环球时报 2020-02-12

吴丹红

武汉医生李文亮去世后,舆论普遍把他称为所谓的“吹哨人”,还有人引用美国的《吹哨人保护法案》,讨论借鉴美国法律中的保护内部知情人士揭发举报制度。

“吹哨”这个词,是英国警察在发现有罪案发生后吹哨示警借用而来的,后延伸到存在危害人类安全与健康的情形,或者当社会公共利益可能受到损害的时候,有人站出来告发或发表警示性的言论。涉及公共利益或者社会公正的欺诈、舞弊、贪腐,也是被鼓励举报的范围,因此“吹哨人”也包括实名或匿名的检举人、举报人。国际劳工组织将“吹哨”定义为“雇员或前雇员对雇主违法违规、危险或不端行为的举报”。联合国《反腐败公约》则将“吹哨人”定义扩大为“基于善意和合理根据而向相关部门举报违反公约条款的任何人”。因此,我们可以把“吹哨人”界定为出于社会公正目的而对不法行为进行检举、揭发或基于公共利益对严重危险发出预警的人。

最早的“吹哨人保护”,可溯源至18世纪美国独立战争期间,一些美国水手和海军陆战队员以请愿书的方式向公众揭发海军司令埃塞克·霍普金斯在俘虏营虐待英军俘虏。霍普金斯解除了其中两名军官的职务并向法院提起刑事诽谤诉讼。为制止霍普金斯的独断专行,保护告密者,1778年7月,在大陆会议的支持下,美国最早的举报人保护法出炉。

从美国等国家的经验来看,一套完整的“吹哨人保护制度”应包括如下几个方面:一是举报的实现,包括举报的立法、渠道的畅通、调查的跟进及反馈等。二是举报的保障,包括对于“吹哨人”及亲属利益免受损害的保护。三是举报的激励,包括精神及物质奖励。四是举报的制约,包括限制恶意举报、诬告陷害等。五是举报的救济,即对“吹哨人”权利受损后的补救措施。更重要的是,“吹哨人”保护制度的宣介要跟上,在全社会形成一种关注公共安全和利益,并崇尚和鼓励吹哨的风气,让“吹哨人”不用担心会因吹哨而受到打击报复,即使利益受损也能得到合理救济,而且吹哨后有相关部门跟进调查并给出满意答复,在提供有价值线索和信息时还能得到道义或者物质上的奖励等。

美国在这方面的立法很有前瞻性,但实践却未必如此。比如,美国联邦法院和绝大多数州都不认可记者有消息来源的豁免权,总是想迫使记者披露告密者,否则就以藐视法庭罪追究其刑事责任。而很多记者认为,新闻自由是美国联邦宪法第一修正案规定的权利,应高于作证义务,冒着坐牢的风险也要保护提供消息的“吹哨人”。

因此,在新闻自由和司法公正之间,存在着紧张的价值冲突。

在冷战初期,美国一度盛行麦卡锡主义,人们常常莫名其妙地被扣上“通共”的罪名,举报者和记者也不敢大张旗鼓地揭秘。20世纪60年代后,情况有所好转,但近期美国的一项调查发现,有38%的举报者经历过某种形式的职业报复。美国最著名的“吹哨人”爱德华·斯诺登被美国政府以间谍等罪名提出刑事起诉。“维基解密”的阿桑奇亦因披露信息而被美国检控,在多年避居厄瓜多尔驻英国大使馆后仍遭英国警方逮捕。

我国其实早就在探索和建立“吹哨人”的法律保护制度。我国《宪法》第四十一条就规定“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利”。《刑法》《刑事诉讼法》等法律也有相关条款。此外,还有一些专门的部门法规也做了相关规定。2016年3月,中央深改组审议通过了最高检起草的《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》。该规定完善和细化了保护举报人的职责分工、保密措施、保护措施、打击报复行为处置,保障监督措施,有力地推动了开展举报人保护工作的制度化和规范化。

此外,各地的行业监管都在积极探索符合中国国情的“吹哨人”制度。2016年《上海市食品安全举报奖励办法》建立了隐名举报奖励制度,把最高奖励金额从20万元提高至30万元,鼓励市民踊跃投诉举报食品安全问题;同年8月,《深圳市食品安全举报奖励办法》同样鼓励行业内人士自爆家丑,最高可获奖励60万元。尤其值得一提的是,2019年9月,国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》,其中明确提到要发挥社会监督作用,建立“吹哨人”、内部举报人等制度。这也是国务院层面首次明确提出“吹哨人”制度。

但在实践层面,我国的预警、举报、保护仍处于一个尴尬境地,现行诉讼制度对公众环境利益的保护力度不够,司法与立法也存在差距。在举报奖励方面,甚至出现过济南某区药监局对于举报过期食品被奖励2毛钱的事件。对于举报人的人身保护也有所欠缺。因此,我国的“吹哨人”保护在制度建设和实践层面仍然任重道远。

现在,很多人关注的问题是,《传染病防治法》要求“授权后公布”,《突发事件应对法》则要求及时发出警报,那实践中应该怎么做,既能不违法,又能保护大多数人。其实,这两者并不存在矛盾,即使没有授权发布疫情,也可以针对突发公共卫生事件启动应急预案,比如主动取消大型聚集性活动,先警示公众存在具有传染性的病毒,采取积极措施控制疫情发展,组织好救治人员、场地和物资,等到授权后再及时发布具体的疫情信息。当然,疫情肯定会被战胜,之后我们还有很多事情要做。如何落实国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》,构建疫情防控中的“吹哨人”保护制度,建立符合中国本土情况的突发事件预警机制,也应提上议事日程。▲

(作者是中国政法大学疑难证据问题研究中心主任)